Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann
Postbus 9520
2300 RA Leiden
info@oud-vvr.computersaysno.eu
www.oud-vvr.computersaysno.eu

• Aan de leden van de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
  p/a dhr. G.F.C. van Leiden, griffier
  Postbus 20018
  2500 EA Den Haag

• Aan de leden van de Vaste Commissie voor Veiligheid en Justitie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
  p/a dhr. D. Nava, griffier
  Postbus 20018
  2500 EA Den Haag

                          Leiden, 25 januari 2011 
  

Betr: Wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (32 211)

Geachte dames en heren,

In de week van 25 januari 2011 vindt de plenaire behandeling plaats van het Wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (Kamerstuknr. 32 211).

De Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann (VVR) maakt zich grote zorgen over de (niet bedoelde) effecten van de in dit wetsvoorstel opgenomen registratieplicht voor prostituees en de strijdigheid hiervan met de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Deze zorg is niet verminderd na de beantwoording van de vragen door het Kabinet in de Nota naar aanleiding van het Verslag. Om die reden heeft de VVR het advocatenkantoor Van der Feltz gevraagd een juridische analyse/onderzoek uit te voeren naar de mogelijke strijdigheid van de algehele registratieplicht met de Wbp.

Hieronder volgt een korte uiteenzetting van de resultaten van deze juridische analyse. Bijgevoegd is een uitgebreide beschrijving hiervan (Bijlage 1).
Alvorens hierop in te gaan besteedt de VVR aandacht aan de (onbedoelde) effecten in de praktijk van de registratieplicht.

De VVR doet een dringend beroep op u om de invoering van een registratieplicht voor prostituees te heroverwegen en te kiezen voor alternatieven. In ieder geval dringt de VVR er bij u op aan op z’n minst deze registratieplicht pas in werking te laten treden na een advies van het College Bescherming Persoonsgegevens en nader onderzoek en een zogenoemde voorhangprocedure op te nemen in artikel 8 van het wetsvoorstel (ter uitwerking van de AMvB mbt veiligheidsmaatregelen)

Deze heroverwegingsoproep wordt ondersteund door de kritische reactie van het CEDAW-Comité op de recente Nederlandse rapportage en haar verzoek om nader onderzoek alvorens de wet te laten ingaan (zie bijlage 2). Opvallend is dat het kabinet in alle stukken betreffende het voorliggende wetsvoorstel op geen enkele wijze aandacht heeft besteed aan de zorgen en aanbevelingen van het CEDAW Comité. Zelfs in NnavV wordt hierover met geen woord gerept.

Effecten van een algehele registratieplicht

Uw Kamer heeft terecht in meerderheid twijfels geuit over de effectiviteit van de registratieplicht voor de bestrijding van vrouwenhandel en misstanden in de seksbranche. De VVR sluit zich hierbij aan. Zij onderschrijft ten volle de noodzaak van bestrijding van vrouwenhandel en andere vormen van dwang en geweld. Het middel van registratie leidt echter niet tot dat doel en lost de bestaande problemen in de bestrijding van vrouwenhandel niet op. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat, naast het gebrek aan lange termijn bescherming en perspectief voor slachtoffers, een van de grootste obstakels om mensenhandel te bestrijden niet het gebrek aan signalen is, maar de adequate opvolging hiervan. Ook gemeenten en de KLPD hebben uw Kamer hierop gewezen. Bovendien zijn mensenhandelonderzoeken complex en tijdrovend, waardoor de politie tegen capaciteitsproblemen aanloopt en mensenhandelzaken ‘op de plank’ blijven liggen. Beide problemen worden niet opgelost door het wetsvoorstel. Kennelijk is de (vorige) minister van Justitie zich hiervan bewust toen hij schreef dat bestrijding van misstanden in de seksbranche weliswaar de achtergrond vormt voor het wetsvoorstel, maar dat “de bestrijding ervan (…) niet het primaire doel van het wetsvoorstel is” (NnaV, p. 3).

Schijn van legaliteit

Een ongewenst effect van de registratieplicht is dat het hebben van een ‘pasje’ de schijn wekt van legaliteit. Signalen van gedwongen prostitutie bij het registratiegesprek leiden niet tot weigering van registratie en het afgeven van een nummer en pasje, zoals in de Nota nav het Verslag is opgemerkt. Het pasje wordt gewoon afgegeven, waarmee (onbedoeld) de schijn wordt gewekt dat alles in orde is. Dat is onvermijdelijk, aangezien deze vooronderstelling juist de basis vormt voor de strafbaarstelling van klanten van ongeregistreerde prostituees.

Drempel en drukmiddel

Registratie werpt een hoge drempel op voor vrouwen die legaal in de prostitutie willen werken. Een pasje met foto zal het (in de branche zeer gebruikelijke) werken met werknaam, pruik, make-up etc. onmogelijk maken. Dat de angst dat gegevens openbaar worden niet ongegrond is toont de recente zaak van Roos Bachelier. Zij werd na publicatie (onder pseudoniem) van haar boek “Beminnen als beroep” ontslagen bij het bedrijf waar zij werkte toen bekend werd dat zij bijverdiende in de prostitutie. Het pasje (met pasfoto) biedt bovendien kwaadwillende klanten en andere derden de gelegenheid tot chantage. Bot gezegd: “Doe je niet wat ik wil, dan licht ik toch de school van je kinderen in? Of je familie of je werkgever?” Ook de beantwoording in de NnavV stelt ons niet gerust over de waarborging van anonimiteit. Daarnaast moet serieus overwogen worden of het wenselijk is dat prostituees – om het simpele feit dat zij zich niet als zodanig willen laten opnemen in een landelijk register – het risico lopen een strafblad op te bouwen. Dit werpt ook een extra drempel op om, indien gewenst, uit de prostitutie te stappen en een andere loopbaan op te bouwen.
Uit angst voor verlies van anonimiteit en stigmatisering zullen prostituees die een keuze hebben registratie vermijden, zelfs als dat het risico van het opbouwen van een strafblad met zich meebrengt. Daarentegen is de kans groot dat juist degenen die geen keuze hebben, de slachtoffers van mensenhandel, door hun handelaren gedwongen zullen worden zich te laten registreren. De meeste slachtoffers zullen er bovendien alles aan doen om hun situatie te verbergen. De bedreiging is veelal zo groot dat het zelfs voor politie en hulpverleners vaak buitengewoon moeilijk (en tijdrovend) is om het echte verhaal boven tafel te krijgen, dus zeker voor een gemeenteambtenaar in een eenmalig kort gesprek. Tegelijkertijd verhoogt het voor niet-geregistreerde slachtoffers de drempel om hulp te zoeken of naar de politie te gaan. Zij zijn immers zelf strafbaar. Handelaren zullen hiervan ongetwijfeld gebruik maken. Om dezelfde reden zullen klanten worden afgeschrikt misstanden te melden.

Kosten

Invoering en handhaving van een registratieplicht voor ca. 35.000 prostituees brengt hoge kosten met zich mee. Daarbij kan o.a. gedacht worden aan een grootschalige voorlichtingscampagne voor prostituees en (potentiële) klanten (het betreft immers de invoering van een nieuwe strafbaarstelling); het inrichten, onderhouden en actualiseren van een op verschillende niveaus beveiligd landelijk registratiesysteem inclusief toegangsbeheer (de discussie rondom het elektronisch patiëntendossier laat zien hoe moeilijk dit is, zeker wanneer een groot aantal partijen toegang tot het register heeft); ontwerp en productie van een fraudebestendig pasje; de training van voldoende ambtenaren; het om de drie jaar voeren van gesprekken met circa 35.000 prostituees en de verwerking van hun gegevens; en een arbeidsintensief toezicht. Zonder toezicht en handhaving is een registratieplicht immers een dode mus.
Nu de effectiviteit – zelfs in het gunstigste geval – gering zal zijn, is het de vraag of dit systeem deze kosten waard is. Zeker in deze tijd van noodzakelijke bezuinigingen zijn nadere overweging en nader onderzoek naar de opbrengsten en kosten op zijn plaats. Ook dient te worden voorkomen dat het registratiesysteem ten koste gaat van de capaciteit van de politie voor het onderzoeken van daadwerkelijke gevallen van mensenhandel. Dan zou het paard achter de wagen worden gespannen.

Strijdigheid van registratieplicht met de Wbp

Opvallend is dat in de MvT en in de Nota nav Verslag nagenoeg geen aandacht is besteed aan de (mogelijke) strijdigheid van registratie met de Wet Bescherming Persoonsregistratie. Destijds heeft het College Bescherming Persoonsgegevens gereageerd op het ontwerp wetsvoorstel. In die brief is gewezen op het doelmatigheids- en proportionalteitsvereiste dat ten aanzien van het invoeren van een register is gesteld in de Wet Bescherming Persoonsgegevens. Op de vraag of de registratie in het voorliggende wetsvoorstel hieraan voldoet is echter nooit een helder antwoord gekomen. De Vereniging Vrouw en recht heeft hiernaar onderzoek laten doen. Een samenvatting van de conclusies volgt hieronder. De uitgebreide beschrijving treft u in Bijlage 1.

• Verbod?
  De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) verbiedt de verwerking van zogenaamde bijzondere persoonsgegevens. Dat zijn gegevens waarvan de verwerking, gelet op de aard van de gegevens, een groter risico voor de persoonlijke levenssfeer oplevert. Hieronder vallen ook gegevens over het seksuele leven. Volgens de minister is dit verbod niet van toepassing omdat prostitutie werk is en er geen gegevens over het seksuele privéleven van prostituees worden geregistreerd. Het onderscheid dat de minister maakt tussen het persoonlijke seksuele leven en het beroepsmatige seksuele leven wordt niet gesteund door Europeesrechtelijke jurisprudentie over de uitleg van de Europese Privacyrichtlijn, die de basis vormt voor de Wbp. Zo heeft het Europese Hof van Justitie bepaald dat het voor de vraag of er sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer in beginsel niet relevant is dat het gaat om gegevens met betrekking tot iemands beroepsleven. Volgens het Europese Mensenrechtenhof moet de term ‘persoonlijke’ levenssfeer ruim worden uitgelegd en kunnen “om geen enkele principiële reden de beroepsactiviteiten […] van het begrip ‘persoonlijke levenssfeer’ worden uitgesloten.” (o.a. arrest Niemietz t. Duitsland). Het is dus zeer de vraag of het onderscheid dat de minister maakt een rechterlijke toetsing zal doorstaan. Opmerkelijk is overigens dat, volgens de minister van Justitie bij de behandeling van de Wbp, onder het seksuele leven in ieder geval het gegeven valt of iemand regelmatig naar de Wallen gaat (TK 1998-1999, 14 781, nr. 8 p. 23).

• Uitzondering?
  Op dit verbod kan evenwel een uitzondering gemaakt worden wanneer dit ‘noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang’. Daarvoor moet het doel zwaarwegend zijn en het middel (de registratie) niet alleen een legitiem doel dienen, maar ook in redelijke verhouding met het doel staan en geschikt zijn om het doel te bereiken. Bovendien moeten er geen andere, minder ingrijpende middelen zijn om het doel te bereiken. Juist hierbij stellen de Raad van State, het Vrouwenverdrag Comité, NGO’s, hulpverleners, experts en prostituees grote vraagtekens: zij verwachten dat een registratieplicht een tegenovergesteld effect zal hebben en zal leiden tot een vlucht in de illegaliteit. Dat impliceert dus minder zicht op de sector in plaats van meer en een toename van de kwetsbaarheid van prostituees voor dwang en uitbuiting. Volgens de VVR is het dan ook zeer de vraag of een algehele registratieplicht de verplichte noodzakelijkheidstoets zal doorstaan. Registratie vormt immers een ernstige inbreuk op het privéleven van prostituees en er zijn andere, zelfs effectievere middelen mogelijk die een minder ingrijpende inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maken, zoals bijvoorbeeld de uitbreiding van prostitutieveldwerk (zie verder hieronder onder de kop “Wat zou er wel moeten gebeuren”).

• Passende waarborgen?
  Het wetsvoorstel voorziet op dit moment niet in de eisen die het College Bescherming Persoonsgegevens en het Mensenrechtenhof op grond van het EVRM stelt aan de in de wetgeving neer te leggen waarborgen. Daarbij is van belang dat de Wet Politiegegevens van toepassing is, omdat de politie toegang heeft tot het prostitutieregister. Daardoor kunnen gevoelige gegevens langer opgeslagen kunnen blijven en kan uitwisseling van gegevens aan derden, zoals buitenlandse opsporingsdiensten, plaatsvinden met alle gevolgen vandien. Zo zijn in sommige landen prostituees zelf strafbaar, bijvoorbeeld in de VS en veel Oost Europese landen. Gevolg kan zijn dat prostituees de toegang tot het land wordt geweigerd (VS) of dat zij bloot komen te staan aan vervolging (bijv. bij terugkeer naar het eigen land).
  Over welke voorwaarden/garanties worden gehanteerd is nagenoeg niets in het wetsvoorstel opgenomen. Een en ander zal worden geregeld in de AMvB. Deze onduidelijkheid klemt temeer omdat naast het landelijk register er ook lokaal nog extra gegevens kunnen worden vastgelegd, bijvoorbeeld criteria t.a.v. de aan te stellen toezichthouders door de burgemeester etc.. Welke waarborgen zijn er bijvoorbeeld dat niet te veel ambtenaren toegang tot het register, resp. een toezichtfunctie krijgen? Welke garanties zijn er dat haar/zijn gegevens uit alle bestanden, inclusief politiedatabanken, worden verwijderd als een prostituee zich laat uitschrijven? Hoe verhoudt zich dit tot de Wet politiegegevens? Wie bepaalt wat (proportioneel) mag worden vastgelegd?
  Indien het wetsvoorstel wordt aangenomen, pleit de VVR pleit er daarom voor, gelet op de grote onduidelijkheid ten aanzien van de invulling van passende waarborgen, in ieder geval een zogenoemde “voorhangprocedure” op te nemen in de artikelen 8 van het wetsvoorstel.

Wat zou er wel moeten gebeuren?

De opheffing van het bordeelverbod rustte op drie pijlers: regulering van de branche, bestrijding van misstanden en verbetering van de (sociale en arbeidsrechtelijke) positie van prostituees. Op alle drie terreinen zijn nog grote verbeteringsslagen te maken:
– 1). Regulering werd aan de gemeenten overgelaten. Dat heeft geleid tot grote verschillen. Het wetsvoorstel beoogt hier een einde aan te maken door de invoering van een landelijk eenduidig en uniform vergunningenbeleid voor alle seksbedrijven. Dat is een goede zaak. Een punt van zorg is: het ‘doodreguleren’ van de vergunde sector ten koste van de aandacht voor de niet-vergunde sector. Een betere balans is hier gewenst.
– 2). Ondanks een grote inzet op de bestrijding van mensenhandel en andere misstanden doen zich nog steeds verschillende problemen voor. Aan de ene kant de gebrekkige opvolging van signalen en capaciteitsproblemen bij de politie. Aan de andere kant het gebrek aan lange termijn perspectief voor slachtoffers en het feit dat slachtoffers uitsluitend toegang hebben tot hulp en bescherming indien zij in staat en bereid zijn medewerking te verlenen aan het strafrechtelijk onderzoek. Voor veel slachtoffers is dit een te grote stap. Ook het toezichthoudend Comité van het VN Vrouwenverdrag drong al meermalen aan op het loskoppelen van beide zodat alle slachtoffers van mensenhandel toegang tot hulp en bescherming hebben. De ervaring in Italië leert dat een aanzienlijk deel van de slachtoffers dan alsnog besluit aangifte te doen. Met betrekking tot (de verbetering van) signalering is uitbreiding van het prostitutieveldwerk een meer effectieve methode dan de invoering van een registratieplicht. Veldwerkers zijn bij uitstek in de positie om actief contacten te leggen met prostituees en over een langere periode een vertrouwensrelatie op te bouwen. Momenteel wordt echter sterk bezuinigd op veldwerk en lijken de veldwerksters steeds meer te verdwijnen. Een positieve ontwikkeling is de steeds beter van de grond komende ketensamenwerking.
Kortom: een betere opvolging van signalen, meer capaciteit voor de politie, verbetering van het langere termijn perspectief voor slachtoffers, loskoppelen van medewerking aan het strafrechtelijk onderzoek van de toegang tot hulp en bescherming, uitbreiding van het prostitutieveldwerk en doorgaan met investeren in ketensamenwerking.

• 3). Waar in de eerste twee pijlers behoorlijk is geïnvesteerd sinds de opheffing van het bordeelverbod is dit niet het geval met betrekking tot de derde pijler. Verschillende onderzoeken bevestigen dat sinds de opheffing van het bordeelverbod de sociale positie van de prostituee nog steeds is achter gebleven. Gevolg is dat juist de groep die erop vooruit had moeten gaan door de opheffing van het bordeelverbod – de prostituees – in toenemende mate hun toevlucht zoekt in het niet vergunde en niet gereguleerde circuit.
  Zo heeft het maximumbeleid ervoor gezorgd dat vergunningen vrijwel uitsluitend zijn verstrekt aan de bestaande exploitanten en het voor prostituees vrijwel onmogelijk is hun eigen bedrijf te beginnen. Het toestaan van een nuloptie, zoals het Wetsvoorstel beoogt, zal dit effect nog versterken. De invoering van de zgn. opting-in regeling – iets tussen loondienst en zelfstandigheid in – heeft de inkomsten van prostituees doen dalen zonder dat daar rechten tegenover staan. Zij zijn niet verzekerd bij ziekte of arbeidsongeschiktheid en bouwen geen pensioen op (want het is geen loondienst), maar kunnen ook geen gebruik maken van de voordelen van zelfstandigen (want het is ook geen zelfstandig ondernemerschap). Ook kunnen zij bijvoorbeeld nog steeds geen bankrekening openen. De sluiting van ramen op de Wallen heeft geleid tot een stijging van de raamprijzen en een grotere kwetsbaarheid van prostituees. De recente eis van de gemeente Utrecht dat prostituees minimaal een maand een raam moeten huren (a 2400 – 3000 Euro) dwingt vrouwen meer uren te werken en minder selectief te zijn in het weigeren van klanten en/of seksuele handelingen.
  Op dit front valt de grootste slag te maken. Een beleid dat het aantrekkelijk maakt om in de vergunde sector te werken is het beste middel tegen de groei van een illegaal circuit. Dat betekent dat elke maatregel systematisch getoetst wordt op de effecten op de positie van prostituees, dat prostituees intensief betrokken worden bij de ontwikkeling, implementatie en invoering van beleid, dat kleinschalige bedrijven van prostituees zelf gefaciliteerd worden, dat er een hotline komt voor prostituees waar zij terecht kunnen met klachten en vragen over arbeidsomstandigheden en -relaties of met vragen over het beginnen van een eigen bedrijf, maar ook met vermoedens dat een collega onder dwang werkt. Prostituees zijn immers de eersten die belang hebben bij een beleid dat hen tegen dwang en uitbuiting beschermt.

Conclusie

De VVR doet op grond van het bovenstaande een dringend beroep op u niet in te stemmen met de invoering van registratieplicht en te kiezen voor de voorgestelde alternatieven.
In ieder geval dringt de VVR er bij u op aan op z’n minst de registratieplicht pas in werking te laten treden na een advies van het College Bescherming Persoonsgegevens en nader onderzoek én een zogenoemde voorhangprocedure op te nemen in artikel 8 (uitwerking van veiligheidswaarborgen bij gegevensverwerking in AMvB’s).

Graag ben ik bereid de genoemde aspecten nader toe te lichten.

Hoogachtend,

Mr. M.M. van der Burg
Voorzitter VVR

Tel : 06-22987711;
e-mail : mmvanderburg@hotmail.com

Bijlage 1 Samenvatting onderzoek mogelijke strijdigheid van de algehele registratiepicht met de Wetbp
Bijlage 2 Samenvatting aanbevelingen CEDAW over voorgenomen wetgeving regulering prostitutie

Postbus 9520
2300 RA Leiden
info@oud-vvr.computersaysno.eu
www.oud-vvr.computersaysno.eu

De heer drs. M. Rutte,
Minister-president
Ministerie van Algemene Zaken
Postbus 20001
2500 EA Den Haag

                            Leiden, 11 januari 2011

Excellentie, Geachte heer Rutte,

De passage ‘Het Kabinet respecteert internationale verdragen’ in uw regeerakkoord schept verwachtingen. In ieder geval bij de Vereniging voor Vrouw en Recht, Clara Wichmann (VVR).

Herhaaldelijk sprak het Comité dat toezicht houdt op zowel de implementatie als de naleving van het VN-Vrouwenverdrag, zijn zorgen uit over het feit dat er in Nederland een partij is die vrouwen geen passief kiesrecht gunt. Nederland bekleedt daarin vanuit globaal perspectief gezien, een uitzonderingspositie.

Nu de Hoge Raad op 9 april 2010 heeft geoordeeld dat het betreffende artikel uit het Vrouwenverdrag (art. 7) inderdaad rechtstreekse werking heeft, kunnen maatregelen om te zorgen dat er een eind komt aan de vrouwendiscriminatie door de SGP niet langer uitstel dulden. Er is inmiddels al weer negen maanden verstreken, terwijl het in een rechtstaat als Nederland niet zou mogen uitmaken welke kleur of status een kabinet heeft om maatregelen te treffen ter uitvoering van het oordeel van Nederlands’ hoogste rechter, de Hoge Raad, en aan internationale verdragen.
Het is de VVR bekend dat de SGP de zaak heeft voorgelegd aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Zoals u weet heeft een dergelijke beroep geen opschortende werking. Dit betekent dat uw Kabinet actie zal moeten ondernemen.

Graag verneemt de Vereniging hoe u er voor zorg draagt dat er op korte termijn een eind wordt gemaakt aan deze schending van het VN-Vrouwenverdrag. Verwijzing naar de voor de materie verantwoordelijke minister van BZK, die overigens een vergelijkbaar schrijven van ons heeft ontvangen, volstaat o.i. niet. Niet alleen was u penvoerder van de geciteerde zin uit het regeerakkoord. Ook hebt u destijds met nadruk gesteld een premier van alle Nederlanders te willen zijn, waarvan meer dan de helft vrouw.

Mijnheer Rutte: enige tijd geleden werd bekend dat Nederland in hoog tempo daalt op de Global Gender Gap Index: van nr. 9 in 2008 tot nr. 11 in 2009, staat ons land in 2010 op de 17de plaats. Landen als de Filippijnen en Lesotho gaan ons voor. Uiteraard kunnen we u deze lage positie niet aanrekenen, maar wel als tijdens uw premierschap geen verbetering optreedt. De Vereniging voor Vrouw en Recht zal de vinger aan de pols houden.

De VVR rekent op een spoedige, adequate reactie ten aanzien van het beëindigen van vrouwendiscriminatie door een politieke partij in Nederland. Een periode van negen maanden is toch voldoende tijd om een voldragen reactie te geven op de uitspraak van ons hoogste rechtscollege, de Hoge Raad!

Wij verwachten spoedig een werkelijk antwoord van u.

Hoogachtend,

M.M. van der Burg
Voorzitter VVR

Samenvatting juridische analyse naar de mogelijke strijdigheid van de voorgestelde algehele registratieplicht voor prostituees met de Wet bescherming persoonsgegevens

De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) verbiedt de verwerking van zogenaamde bijzondere persoonsgegevens. Dat zijn gegevens waarvan de verwerking, gelet op de aard van de gegevens, een groter risico voor de persoonlijke levenssfeer oplevert. Hieronder vallen ook gegevens over het seksuele leven. Volgens de minister is dit verbod niet van toepassing omdat prostitutie werk is en er geen gegevens over het seksuele privéleven van prostituees worden geregistreerd. Het onderscheid dat de minister maakt tussen het persoonlijke seksuele leven en het beroepsmatige seksuele leven wordt niet gesteund door Europeesrechtelijke jurisprudentie over de uitleg van de Europese Privacy-richtlijn, die de basis vormt voor de Wbp. Zo heeft het Europese Hof van Justitie bepaald dat het voor de vraag of er sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer in beginsel niet relevant is dat het gaat om gegevens met betrekking tot iemands beroepsleven. Volgens het Europese Mensenrechtenhof moet de term ‘persoonlijke’ levenssfeer ruim worden uitgelegd en kunnen “om geen enkele principiële reden de beroepsactiviteiten […] van het begrip ‘persoonlijke levenssfeer’ worden uitgesloten.” (o.a. arrest Niemietz t. Duitsland). Het is dus zeer de vraag of het onderscheid dat de minister maakt een rechterlijke toetsing zal doorstaan. Opmerkelijk is overigens dat, volgens de minister van Justitie bij de behandeling van de Wbp, onder het seksuele leven in ieder geval het gegeven valt of iemand regelmatig naar de Wallen gaat (TK 1998-1999, 14 781, nr. 8 p. 23).
Op dit verbod kan evenwel een uitzondering gemaakt worden wanneer dit ‘noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang’. Daarvoor moet het doel zwaarwegend zijn en het middel (de registratie) niet alleen een legitiem doel dienen, maar ook in redelijke verhouding met het doel staan en geschikt zijn om het doel te bereiken. Bovendien moeten er geen andere, minder ingrijpende middelen zijn om het doel te bereiken. Juist hierbij stellen de Raad van State, het Vrouwenverdrag Comité, NGO’s, hulpverleners, experts en prostituees grote vraagtekens: zij verwachten dat een registratieplicht een tegenovergesteld effect zal hebben en zal leiden tot een vlucht in de illegaliteit. Dat impliceert dus minder zicht op de sector in plaats van meer en een toename van de kwetsbaarheid van prostituees voor dwang en uitbuiting. Volgens de VVR is het dan ook zeer de vraag of een algehele registratieplicht de noodzakelijkheidstoets zal doorstaan. Registratie vormt immers een ernstige inbreuk op het privéleven van prostituees en er zijn andere, zelfs effectievere middelen mogelijk die een minder ingrijpende inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maken, zoals bijvoorbeeld de uitbreiding van prostitutieveldwerk.
Het wetsvoorstel voorziet op dit moment niet in de eisen die het College Bescherming Persoonsgegevens en het Mensenrechtenhof op grond van het EVRM stelt aan de in de wetgeving neer te leggen waarborgen. Daarbij is van belang dat de Wet Politiegegevens van toepassing is, omdat de politie toegang heeft tot het prostitutieregister, waardoor gevoelige gegevens langer opgeslagen kunnen blijven en uitwisseling van gegevens aan derden, zoals buitenlandse opsporingsdiensten, kan plaatsvinden met alle gevolgen van dien. Hierbij moet bedacht worden dat in sommige landen de prostituee zelf strafbaar is, bijvoorbeeld in de VS en veel Oost Europese landen. Gevolg kan zijn dat prostituees de toegang tot het land wordt geweigerd (VS) of dat zij bloot komen te staan aan vervolging. (bijv. bij terugkeer naar het eigen land).

Januari 2011

Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche:

Juridische analyse inzake mogelijke strijdigheid van de voorgestelde algehele registratieplicht voor prostituees met de Wet bescherming persoonsgegevens

– 1). Aanleiding voor het onderzoek

Binnenkort zal de Tweede Kamer het Wetsvoorstel regulering prostitutie behandelen. Onderdeel hiervan is de invoering van de algehele registratieplicht voor prostituees. Prostituees zijn verplicht zich te registeren onder overlegging van een geldig identiteitsbewijs met pasfoto alsmede de persoons- en adresgegevens zoals opgenomen in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) en het telefoonnummer dat bijv. in advertenties wordt gebruikt. De persoonsgegevens en bescheiden worden opgenomen in een landelijk register. Na registratie ontvangt de prostituee een pasje met pasfoto en uniek registratienummer. De registratie geldt voor 3 jaar. Prostituees die zich niet laten registreren zijn strafbaar, evenals hun klanten.
Uit de memorie van toelichting op het wetsvoorstel blijkt dat de regering de registratieplicht nodig acht om zicht te krijgen op prostitutie en om de misstanden in deze sector beter te kunnen signaleren. Slachtoffers van mensenhandel en gedwongen prostitutie zouden door de verplichte registratie een ‘contactmoment’ met de gemeente hebben, waarbij de gemeente de prostituee van voorlichting en informatie kan voorzien en eventuele signalen van slachtofferschap kan doorgeven aan de politie. Voorts zal de registratieplicht, naar het oordeel van de regering, het toezicht en de handhaving op de sector vergemakkelijken (TK 2009-2010, 32 211, nr. 3, p. 11-12).
Met het oog op de grote privacygevoeligheid van de betrokken gegevens en de bezwaren zoals geformuleerd door de Raad van State in zijn advies van 11 september 2009 (no.W04.09.01 50/1), heeft de Vereniging Vrouw en Recht Clara Wichmann (VVR) het advocatenkantoor Van der Feltz opdracht gegeven een juridische analyse te verrichten met betrekking tot de mogelijke strijdigheid van een algehele registratieplicht met de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).
De centrale onderzoeksvragen waren:

• Valt de verplichte registratie van prostituees in een landelijk register onder de verwerking van (gevoelige) persoonsgegevens betreffende het seksuele leven van de betrokken prostituees in de zin van art. 16 Wbp, zoals gesteld door de Raad van State in zijn advies?
• Zo ja, aan welke voorwaarden moet worden voldaan om een uitzondering op het verbod op de verwerking van dergelijke gegevens op grond van art. 23, lid 1, sub e Wbp te rechtvaardigen en doorstaat het wetsvoorstel deze toets?
  Hieronder volgen de overwegingen en conclusies op grond van de juridische analyse door Van der Feltz advocaten.

2). Valt een algehele registratieplicht van prostituees onder het verbod op de verwerking van gegevens betreffende het seksuele leven in de zin van art. 16 Wbp?

De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) verbiedt de verwerking van zogenaamde bijzondere persoonsgegevens (art. 16). Hieronder vallen onder meer gegevens over het seksuele leven. Hierbij moet worden gedacht aan gegevens waarvan de verwerking, gelet op de aard van deze gegevens, een groter risico voor de persoonlijke levenssfeer oplevert dan bij ‘gewone’ persoonsgegevens (TK 1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 7). Volgens art. 1 sub a Wbp dient het begrip ‘persoonsgegevens’ ruim te worden geïnterpreteerd en omvat het elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare persoon.
Volgens de minister is dit verbod niet van toepassing omdat prostitutie als werk dient te worden beschouwd en er geen gegevens over het seksuele privéleven, de seksuele voorkeuren of de seksuele geaardheid van de prostituee worden geregistreerd (NnavV, TK 2009-2010, 32 211, nr. 8, p. 24). Wel refereert de minister naar het stigma op prostitutie:
“Ik zie verder niet in hoe door registratie een stigma op een prostituee gelegd zou worden dat niet reeds al bestaat.” (NnavV, TK 2009-2010, 32 211, nr. 8, p. 15)
Begrip ‘Seksueel leven’ (op grond van Wetsgeschiedenis en Nederlandse jurisprudentie)
In de voorganger van de Wbp, de Wet persoonsregistraties (WPR), werd in plaats van het begrip ‘seksuele leven’ de term ‘seksualiteit of intiem levensgedrag’ gehanteerd. In de memorie van toelichting op de Wbp wordt door de wetgever daarover opgemerkt dat het begrip ‘seksuele leven’ weliswaar een beperktere strekking heeft, omdat niet alle vormen van intiem levensgedrag het seksuele leven betreffen, maar dat hieruit niet zonder meer mag worden afgeleid dat er ook sprake zal zijn van een vermindering van bescherming ten opzichte van de WPR. De keuze voor het begrip ‘seksuele leven’ vloeide voort uit de behoefte van de wetgever om de terminologie van de Wbp zoveel mogelijk te laten aansluiten op de Privacyrichtlijn (95/46/EG) (TK1997-1998, 25 892, nr. 3, p. 102).
Opmerkelijk is verder dat bij de parlementaire behandeling op vragen van GroenLinks of het bij het begrip ‘seksuele leven’ alleen gaat om de seksuele geaardheid of bijvoorbeeld ook om promiscuïteit, de (toenmalige) minister van Justitie als volgt antwoordt:
“Promiscuïteit, of de vraag of mensen regelmatig naar de Wallen gaan, vallen onder het seksuele leven. Dit is dus niet hetzelfde als seksuele geaardheid.” (TK 1998-1999, 14 781, nr. 8, p. 23).
Duidelijk is dat onder het begrip ‘seksuele leven’ meer dan alleen de seksuele geaardheid van personen moet worden verstaan en dat promiscue levensgedrag ook valt onder het begrip ‘seksuele leven’. Onder promiscuïteit wordt algemeen begrepen dat men verschillende, wisselende, seksuele contacten met meerdere personen heeft, meestal zonder dat daarmee een emotionele binding wordt aangegaan. Gelet op deze omschrijving van promiscuïteit is niet in te zien dat gegevens betreffende de uitoefening van het beroep van prostituee, waarbij feitelijk sprake is van promiscue gedrag, niet onder de reikwijdte van het begrip ‘seksuele leven’ zouden vallen. Dat geldt temeer nu de toenmalige minister van Justitie expliciet aangaf dat het gegeven dat mensen regelmatig naar de Wallen gaan in ieder geval kwalificeert als een gegeven betreffende iemands ‘seksuele leven’.
Daarbij volgt uit een recent arrest van de Hoge Raad over de verwerking van bijzondere persoonsgegeven dat het doel van de verwerking van de gegevens niet bepalend is voor de vraag of een persoonsgegeven ook als ‘bijzonder’ persoonsgegeven moet worden aangemerkt (HR 23 maart 2010, LJN BK6331). Hieruit kan worden afgeleid dat het feit dat de wetgever niet de bedoeling heeft om middels de registratie van prostituees gegevens betreffende iemands ‘seksuele leven’ te verwerken, niet van belang is. Doorslaggevend voor de vraag of sprake is van bijzondere gegevens is dus niet de intentie van de verantwoordelijke, maar de aard van de verwerkte gegevens. De registratie van prostituees in een landelijk register kan met andere woorden als zodanig een ‘onbedoelde’ verwerking van bijzondere persoonsgegevens vormen.
Europeesrechtelijke jurisprudentie
Zoals hiervoor aangegeven maakt de Minister in de Nota nav het Verslag onderscheid tussen het persoonlijke seksuele leven en het beroepsmatige seksuele leven (waarbij dit laatste niet onder de reikwijdte van het begrip seksuele leven zou vallen) wordt niet gesteund door Europeesrechtelijke jurisprudentie over de uitleg van de Europese Privacyrichtlijn. Dit is essentieel omdat art. 16 Wbp de implementatie vormt van art. 8 van de Privacyrichtlijn, waarin eveneens de verwerking van gegevens betreffende iemands seksuele leven worden verboden. Begrippen uit de Wbp dienen derhalve richtlijnconform te worden geïnterpreteerd.
Op grond van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie geldt in zijn algemeenheid dat het voor de vraag of er sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer in beginsel niet relevant is dat het gaat om gegevens met betrekking tot iemands beroepsleven:
“Dienaangaande is irrelevant dat de bekendgemaakte gegevens verband houden met beroepsactiviteiten (…). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in dat verband betreffende de interpretatie van artikel 8 EVRM geoordeeld dat de term ‘persoonlijke levenssfeer’ niet eng moet worden uitgelegd en dat ‘om geen enkele principiële reden de beroepsactiviteiten […] van het begrip ‘persoonlijke levenssfeer’ kunnen worden uitgesloten.”
[Zie o.a. HvJ EU 9 november 2010, C-92/09 en C-93/09 (Schecke & Eifert); HvJ EU 20 mei 2003, C-465/00 (Österreichischer Rundfunk); HvJ EU 8 november 2007, T-194/04 (Bavarian Lager Co. Ltd. ]
De lijn van het Europese mensenrechtenhof is duidelijk uiteengezet in het arrest Niemietz t. Duitland (EHRM 16 december 1992, appl. no. 13710/88, par. 29):
“There appears, furthermore, to be no reason of principle why this understanding of “private life” should be taken to exclude activities of a professional or business nature since it is, after all, in the course of their working lives that the majority of people have a significant, if not the greatest, opportunity of developing relationships with the outside world. This view is supported by the fact that (…)it is not always possible to distinguish clearly which of an individual’s activities form part of his professional or business life and which do not. Thus, especially in the case of a person exercising a liberal profession, his work in that context may form part and parcel of his life to such a degree that it becomes impossible to know in what capacity he is acting at a given moment of time.”
Het EHRM heeft verder in diverse arresten uitgemaakt dat seksualiteit behoort tot de meest intieme aspecten van iemands privacy hetgeen betekent dat in een democratische samenleving slechts bijzonder stringente redenen een inmenging van de overheid kunnen legitimeren (o.a.: EHRM 22 oktober 1981, appl. no. 7525/76 (Dudgeon t. Verenigd Koninkrijk); EHRM 26 oktober 1988, appl. no. 10581/83 (Norris t. Ierland).
Conclusie
Duidelijk is dat het begrip ‘seksuele leven’ meer omvat dan uitsluitend iemands persoonlijke seksuele oriëntatie of seksuele geaardheid. Verder bieden het antwoord van de minister van Justitie tijdens de parlementaire behandeling van de Wbp en de jurisprudentie een duidelijk aanknopingspunt voor een ruime interpretatie van het begrip ‘seksuele leven’.
Het onderscheid dat de minister maakt tussen het beroepsmatige seksuele leven en het persoonlijke seksuele leven staat dan ook op gespannen voet met de jurisprudentie van het HvJ EU en het EHRM. Beide hoven zien bij de reguliere toepassing van art. 8 EVRM geen reden voor een onderscheid tussen professionele activiteiten en persoonlijke activiteiten, met name wanneer deze sterk verweven zijn.
Geconcludeerd moet dan ook worden dat – op grond van de wetsgeschiedenis en de Europeesrechterlijke jurisprudentie – onder het begrip seksuele leven in de zin van art. 16 Wbp, anders dan de regering stelt, niet alleen het persoonlijke maar ook het beroepsmatige seksuele leven moet worden begrepen. Registratie van prostituees in een centraal register valt derhalve onder het verbod van verwerking van bijzondere persoonsgegevens in de zin van art. 16 Wbp.

3). Aan welke voorwaarden moet worden voldaan om een uitzondering op het verbod op de verwerking van dergelijke gegevens op grond van art. 23, lid 1, sub e Wbp te rechtvaardigen en doorstaat het wetsvoorstel deze toets?

Op het verbod van art. 16 Wbp kan op grond van art. 23 lid 1 sub e Wbp een uitzondering worden gemaakt wanneer

• dit ‘noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang’ (A) en
• ‘passende waarborgen’ ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer worden geboden (B).

Ook dit artikel dient richtlijnconform geïnterpreteerd dient te worden. Verder dient het artikel te worden uitgelegd in het licht van de jurisprudentie van het EHRM. Tenslotte is in dit kader van belang dat de Raad van State in eerdere rechtspraak heeft overwogen dat, gelet op het stringente regime voor het verwerken van bijzondere persoonsgegevens, een stringente rechterlijke toetsing op zijn plaats is (ABRvS 3 september 30008, LJN BE9698).

Voorwaarde A: ‘Noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang’ (art. 23 Wbp)
De uitleg van het begrip ‘noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang’ houdt verband met de uitzonderingen in het tweede lid van art. 8 EVRM (zie ondermeer: HR 21 december 2007, LJN BB9133, r.ov. 2.4 van de conclusie van P-G Langemeijer). Om te beoordelen of landelijke registratieplicht ‘noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang’ dient – op grond van jurisprudentie van het Mensenrechtenhof (zie ondermeer: EHRM 4 december 2008, appl. no. 30562/04 en 30566/04S. (S. en Marper t. Verenigd Koninkrijk) en EHRM 18 mei 2010, appl. no. 26839/05 (Kennedy t. Verenigd Koninkrijk)) – te worden gekeken of:

1) de verwerking van de bijzondere persoonsgegevens een legitiem doel dient
2) de verwerking als middel in verhouding staat om dit doel te bereiken, en
3) het doel niet met minder ingrijpende middelen kan worden bereikt.

Het moet betwijfeld worden of het doel “het vergemakkelijken van toezicht en handhaving” een zodanig zwaarwegend algemeen belang is dat dit een ernstige inbreuk op het privéleven van alle prostituees in Nederland rechtvaardigt. Weliswaar noemt de minister in de memorie van toelichting ook nog de volgende doelstellingen van registratie:
– het verminderen van onvrijwillige/illegale prostitutie;
– het bereikbaar maken van prostituees voor voorlichting en hulpverlening;
– het voorkomen van een verdere vlucht van prostituees uit de gereguleerde sector;
– het strafbaar stellen van klanten van illegaal aanbod aan prostitutie.
Echter, in de Nota naar aanleiding van het Verslag geeft de minister nadrukkelijk aan dat het wetsvoorstel primair tot doel heeft “regulering van de prostitutie en seksbedrijven en dat het een middel kan zijn om misstanden in de prostitutie tegen te gaan:

“de bestrijding ervan (…) niet het primaire doel van het wetsvoorstel [is]. De kern van het
wetsvoorstel is de regulering van de prostitutie en van seksbedrijven. Die regulering is een
zelfstandig doel van dit voorstel, en daarbij nadrukkelijk tevens een middel – naast andere
– in de strijd tegen misstanden in de seksbranche.” (NnavV, TK 2009-2010, 32 211, nr. 8, p.3)

Naast beoordeling van de zwaarte van het doel moet in het kader van de noodzakelijkheidtoets het middel (de landelijke registratie van alle prostituees in Nederland, inclusief hun paspoortgegevens en foto)

• geschikt zijn om het doel te bereiken (doelmatigheidstoets),
• in een redelijke verhouding staan tot het daarmee te dienen doel (proportionaliteitstoets), en
• mogen er geen minder ingrijpende middelen voorhanden zijn waarmee het doel ook zou kunnen worden bereikt (subsidiariteitstoets).

In dit kader is van belang dat onder meer de Schaduwrapportage van Nederlandse NGO’s over de Nederlandse implementatie van het VN-Vrouwenverdrag blijkt dat een groot aantal NGO’s vreest dat de registratieplicht zal leiden tot een vlucht in de illegaliteit. Dit wordt tevens bevestigd door het expertisecentrum Soa Aids Nederland dat in een brief d.d. 30 november 2009 aan de leden van de commissie Binnenlandse Zaken en Justitie het volgende schrijft:

“De angst voor stigma door het verliezen van anonimiteit is groot. Professionals uit het veld verwachten dat een groot deel van de zelfstandig werkende prostituees ervoor zal kiezen om te werken in het niet vergunde, illegale circuit. Een onwenselijk neveneffect
van verplichte registratie is dat prostituees uit het zicht van de hulpverlening en gezondheidszorg verdwijnen.”

In verschillende brieven aan de Tweede Kamer uiten prostituees, hulpverleners en andere experts soortgelijke zorgen (brieven d.d. 1 december 2009; 20 april 2010 en 20 juni 2010).

Ook het Vrouwenverdrag Comité heeft in de “Concluding Observations” van februari 2010 de verwachting uitgesproken dat verplichte registratie ertoe zal leiden dat de meerderheid van de prostituees in de illegaliteit gaat werken. In alinea 30 en 31 overweegt het Comité als volgt:

“30. The Committee is concerned that the new bill on prostitution in the Netherlands making the registration of prostitutes compulsory may lead the majority of prostitutes to work illegally. Among those prostitutes are migrant women from third countries who will not have the possibility of registering. The Committee is therefore concerned that the law, rather than improving the situation of prostitutes, might on the contrary undermine efforts to combat the sexual exploitation of women and increase the vulnerability of prostitutes who are not able or not willing to register by worsening their working conditions and exacerbating their social exclusion. The Committee expresses concern that
this new legislation may also create serious risks for registered prostitutes’ privacy and safety.

1. The Committee urges the State Party to carefully conduct a risk assessment of the new law, including from the perspective of privacy, in consultation with concerned groups and relevant organizations before adopting it. The Committee also calls upon the Netherlands to provide more comprehensive and concrete information in its next periodic report on the measures taken to improve the working conditions of prostitutes and to enhance their autonomy, privacy and safety.”

Uit het voorgaande blijkt dus dat een (groot) aantal organisaties met expertise op het terrein van de prostitutie en het bestrijden van misstanden verwacht dat de registratieplicht juist een tegenovergesteld effect zal hebben en zal leiden tot een vlucht in de illegaliteit. Dit impliceert dus minder zicht op de sector in plaats van meer. De algehele registratie zou daarmee eerst en vooral een papieren werkelijkheid creëren.

In dit kader wijst de Raad van State er in zijn wetgevingsadvies op dat ook het onderzoek van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) uit 2008 het vermoeden doet rijzen dat het administratief reguleren van de seksbranche ertoe leidt dat het vergunde deel van de branche beter in kaart wordt gebracht, terwijl het illegale – aan het zicht onttrokken – gedeelte naar alle waarschijnlijkheid groter zal worden.

Conclusie

Op grond van het voorgaande is het dan ook zeer de vraag of een algehele registratieplicht de noodzakelijkheidtoets zal kunnen doorstaan. Niet alleen vormt algehele registratie, vanwege de verwerking van bijzondere persoonsgegevens, een ernstige inbreuk op het privéleven van prostituees. Ook zal – zo blijkt uit diverse rapporten van deskundigen – de algehele registratie juist een ongewenst effect heeft: vlucht in de illegaliteit.

Bovendien zijn er andere, effectievere middelen mogelijk die een minder ingrijpende inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maken. Zo is volgens deskundigen intensivering van het algemene toezicht effectiever voor de bestrijding van misstanden. Verder kan gedacht worden aan de uitbreiding van het prostitutieveldwerk. De ervaring leert dat veldwerkers bij uitstekgeschikt zijn om actief contact te leggen met prostituees, voorlichting te geven en over een langere periode een vertrouwensrelatie op te bouwen zodat zij misstanden en gedwongen prostitutie kunnen signaleren. Er zijn met andere woorden effectievere middelen mogelijk die een minder ingrijpende inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen.

Voorwaarde B: Passende waarborgen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer (art. 23 Wbp)
Om een uitzondering op het verbod van registratie van bijzondere persoonskenmerken, te kunnen maken moet niet alleen het doel zwaarwegend en de registratie noodzakelijk zijn, ook dienen passende waarborgen te worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De wetgever heeft deze open norm niet nader ingevuld en de invulling daarvan overgelaten aan de rechterlijke beoordeling. Met name de ‘passendheid’ van waarborgen, kan in de loop van de tijd veranderen, bijvoorbeeld vanwege technologische ontwikkelingen.
In toelichtingen op de Wbp, o.a. door het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP), zijn diverse criteria ontwikkeld aan de hand waarvan de passendheid moet worden beoordeeld, te weten: de aard van de persoonsgegevens, de omvang van de gegevensverwerking, de doeleinden waarvoor de verwerking plaatsvindt en de duur van de opslag. Voorts zijn vier risicoklassen door het CBP onderscheiden. Bijzondere persoonsgegeven vallen in klasse 2 of 3. Hoe echter deze beoordeling uitvalt is sterk afhankelijk van de omstandigheden van het geval.
Ook het Mensenrechtenhof stelt, op basis van artikel 8 EVRM, hogere eisen aan de in wetgeving neer te leggen (juridische) waarborgen, o.a. met betrekking tot strikt noodzakelijke persoonsgegevens, de bewaartermijn van gegevens, toegangsbeheer, het beveiligingsniveau, geheimhoudingsverplichting etc.
Het huidige wetsvoorstel voorziet niet in deze eisen.
In dit kader is het ook van groot belang te melden dat de Wet Politiegegevens van toepassing is, omdat de politie toegang heeft tot het prostitutieregister. Het kan daardoor voorkomen dat gegevens die op grond van de Wbp en het wetsvoorstel uit het prostitutieregister moeten worden verwijderd, toch opgeslagen blijven in databanken van de politie. Bovendien voorziet de Wet politiegegevens in de uitwisseling van gegevens met derden, onder andere buitenlandse opsporingsdiensten. In verschillende landen is de prostituee zelf strafbaar, bijvoorbeeld in de VS en veel Oost Europese landen. Op grond van deze gevoelige gegevens kunnen prostituees toegang tot het land worden geweigerd (VS) of bloot staan aan vervolging.
Conclusie
In de Wbp wordt geen invulling gegeven aan het begrip passende waarborgen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Wel hebben het College Bescherming Persoonsgegevens en het Mensenrechtenhof inmiddels criteria bepaald en eisen gesteld. Het wetsvoorstel voorziet op dit moment niet in de criteria van het College Bescherming Persoonsgegevens en het voldoet evenmin aan de hogere eisen die het Mensenrechtenhof stelt aan de in de wetgeving neergelegde waarborgen. Daarbij is van belang dat de Wet Politiegegevens van toepassing is, omdat de politie toegang heeft tot het prostitutieregister, waardoor gevoelige gegevens langer opgeslagen blijven en uitwisseling van gegevens aan derden, zoals buitenlandse opsporingsdiensten, kan plaatsvinden.

4). Eindconclusie

Gelet op het voorgaande is de VVR van oordeel dat
• de minister ten onrechte stelt dat er geen sprake is van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens in de zin van art. 16 Wbp. Een algehele registratieplicht van prostituees valt daarmee onder het verbod op de verwerking van bijzondere persoonsgegevens ex art. 16 Wbp;
• een uitzondering op dit verbod op grond van art. 23 Wbp gerechtvaardigd kan zijn, maar dat een landelijke registratie van prostituees, ook al mocht de rechter het doel zwaarwegend vinden, de noodzakelijkheidtoets niet kan doorstaan gelet op de eisen van doelmatigheid, proportionaliteit, en subsidiariteit, welke eisen voortvloeien uit de nationale en Europese jurisprudentie.

Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann
Januari 2011

Nadere informatie is te verkrijgen bij:
mr. M.M. van der Burg, Voorzitter VVR (tel: 06-22987711; e-mail: mmvanderburg@hotmail.com)
drs. mr. M. Wijers, Bestuurslid VVR (tel: 06-30546012; e-mail: m.wijers@hetnet.nl)