Commentaar van het Clara Wichmann Instituut bij de kabinetsreactie
Tweede nationale rapportage VN-Vrouwenverdrag
Februari 2004
Inleiding en algemene opmerkingen
Het Clara Wichmann Instituut sluit zich van harte aan bij de reactie die op een aantal algemene en overkoepelende punten is geformuleerd in het commentaar van het Netwerk VN-Vrouwenverdrag, waar het Clara Wichmann Instituut ook deel van uit maakt. De in dat commentaar genoemde punten zullen hier niet herhaald worden.
Ook sluit het Clara Wichmann Instituut zich aan bij de in het commentaar van het Humanistisch Overleg Mensenrechten gegeven analyse: Nederland lijkt er ten aanzien van het VN-Vrouwenverdrag en de implicaties die dat verdrag op nationaal niveau moet hebben een dubbele moraal op na te houden. Waar het gaat over andere (niet westerse) landen wordt hieraan grote betekenis toegekend, terwijl de verplichtingen die het verdrag voor Nederland meebrengt en de werking van het verdrag in Nederland gebagatelliseerd wordt.
Hoewel er over de twee rapportages zelf ook het nodige valt op te merken, gaan we in dit commentaar met name in op de standpunten die het kabinet inneemt ten aanzien van de conclusies en aanbevelingen van genoemde rapporten. We gaan er van uit dat met name die kabinetsstandpunten onderwerp van het debat in het Algemeen Overleg van 18 september 2004 zullen zijn.
We zullen ons in het navolgende beperken tot de onderwerpen waarop het Clara Wichmann Instituut in de afgelopen jaren actief is geweest in het volgen en het becommentariëren van de rechtsontwikkeling en het overheidsbeleid. Dat betekent helaas dat we een aantal onderwerpen, zoals arbeid en sociale zekerheid, moeten laten liggen.
Ook die onderwerpen die wat ons betreft ten onrechte niet in de nationale rapportage aan de orde komen, zoals de positie van vrouwen in het familierecht (art. 16 VN-VrouwenÂverdrag), zullen we thans buiten beschouwing laten.
Eén omissie willen we wel aansnijden. In augustus 2002 is voor Nederland het Facultatief Protocol bij het VN-vrouwenverdrag in werking getreden. In geen van de rapportages komt dit aan de orde en ook het kabinetsstandpunt zwijgt hierover, terwijl het toch een tweetal krachtige instrumenten ter implementering van het verdrag kent: een individuele klachtenprocedure en een onderzoeksprocedure.
Vraag
Welke activiteiten onderneemt het kabinet om bekendheid te geven aan het Facultatief Protocol bij het VN-Vrouwenverdrag?
Zijn er inmiddels klachten- en/of onderzoeksprocedures tegen Nederland aanhangig bij het CEDAW-Comité; zo ja waarover handelen deze?
Voorts werd het Clara Wichmann Instituut getroffen door een opmerking die in de inleidende hoofdstukken van de kabinetsreactie tweemaal terugkwam, maar niet meer aan de orde komt bij de bespreking van de aanbevelingen. Op de pagina"s 4 en 31 van zijn reactie stelt het kabinet dat (onder meer) het VN-Vrouwenverdrag en het Facultatief Protocol het internationale raamwerk voor gelijke behandeling verder verstevigen, en dat thans vooral wordt gewerkt aan het toegankelijk maken van de wetgeving en jurisprudentie op dit gebied. Niet wordt aangegeven welke concrete maatregelen hiertoe zijn of worden genomen. Bij de begrotingsbehandeling voor 2004 is daarentegen wel aangekondigd de subsidie van het Clara Wichmann Instituut te beëindigen. Dit zal naar verwachting tevens het einde betekenen van het unieke gespecialiseerde documentatiesysteem en de on-linedatabank van zowel jurisprudentie als literatuur op het terrein van vrouw en recht die het instituut onderhoudt. Het VN-Vrouwenverdrag is een van de regelingen waarop actief Nederlandse jurisprudentie wordt verzameld. Een eerste gesprek met het ministerie over het behoud van de expertise van het Clara Wichmann Instituut heeft nog niet geleid tot uitzicht op het behoud van de deze databank.
Vraag
Hoe gaat het kabinet de wetgeving en jurisprudentie op het gebied van de (internaÂtionale) gelijke behandeling en het VN-Vrouwenverdrag toegankelijk te maken, en hoe verhoudt dit zich tot het beëindigen van de subsidie aan het Clara Wichmann Instituut, die het ontsluiten van de genoemde jurisprudentie als belangrijke activiteit heeft?
In het hiernavolgende gaan we in de op daadwerkelijke kabinetsreactie op de aanbevelingen en conclusies van de beide nationale rapportages. Eerst wordt ingegaan op het algemeen deel, daarna op het thematisch deel. Daarbij zal de volgorde die de kabinetsreactie in de hoofdstukken 4 en 5 aanhoudt worden gevolgd. Per kopje worden vragen en aanbevelingen geformuleerd.
ALGEMEEN DEEL
Schending van het verdrag; naamrecht
In de samenvatting van het laatste commentaar van het CEDAW-Comité ontbreekt dat het Comité een tweede schending van het VN-Vrouwenverdrag door Nederland heeft geconstateerd, en wel op het gebied van het naamrecht. Het Comité acht het in strijd met het verdrag dat bij gehuwde ouders die niet gezamenlijk een naamskeuze maken, het kind de naam van de vader krijgt. Dit klemt temeer, nu het kabinet in wetsvoorstel 29 353 ook ten aanzien van ongehuwde ouders deze regeling wil invoeren (in plaats van de huidige regeling waarbij in dat geval bij onenigheid de naam van de moeder prevaleert). Vanuit het Clara Wichmann Instituut is ook bij eerdere gelegenheden al betoogd dat het gelijkheidsbeginsel en de verplichtingen van het VN-Vrouwenverdrag nopen tot aanpassing van het naamrecht.1
Aanbeveling
Het Nederlandse naamrecht dient alsnog in overeenstemming met het VN-Vrouwenverdrag te worden gebracht.
De kwestie van de SGP
Het zal duidelijk zijn dat het Clara Wichmann Instituut het kabinetsstandpunt ten aanzien van de SGP niet deelt. Inmiddels is door het proefprocessenfonds Clara Wichmann en een groot aantal vrouwen- en mensenrechtenorganisaties een rechterlijke uitspraak in deze kwestie gevraagd, waartoe procedures tegen de Staat en de SGP zijn gestart.
In dit verband en op dit moment volstaan we met de opmerking dat de Nederlandse overheid niet zomaar aan de conclusies van het CEDAW-Comité voorbij mag gaan, en dat de overheid ingevolge het VN-Vrouwenverdrag nadrukkelijk ook een taak heeft om discriminatie door anderen, waaronder politieke partijen, actief te bestrijden.
Gendermainstreaming
Over gendermainstreaming in het algemeen wordt in het commentaar van het Netwerk VN-Vrouwenverdrag het nodige opgemerkt.
Het Clara Wichmann Instituut maakt zich grote zorgen over de gender-mainstreaming bij het Ministerie van Justitie. In oktober 2003 heeft het Clara Wichmann Instituut de begroting van het Ministerie van Justitie doorgelicht op de genderaspecten2. De conclusie van dit rapport is dat – afgaande op wat het ministerie van Justitie in de begroting 2003-2004 presenteert – het beleid van gendermainstreaming op dit departement zeer onvoldoende is ontwikkeld.
Ondanks het officiële gendermainstreaming beleid, waarin expliciet wordt benoemd dat het voor de gendermainstreaming essentieel is dat er een buitenste schil van maatschappelijke organisaties bestaat die het overheidsbeleid kritisch volgt en de overheid voorziet van signalen uit het maatschappelijk veld, heeft het ministerie van Justitie aangekondigd de subsidie van de organisatie die zich op het terrein van justitie bezig houdt met emancipatie en gendermainstreaming (het Clara Wichmann Instituut) te beëindigen.
In de onderhavige kabinetsreactie kunnen wij niet anders lezen dan dat het kabinet het standpunt onderschrijft dat de gendermainstreaming meebrengt dat per departement emancipatiegerelateerde subsidies worden verstrekt. Dit lijkt tegenstrijdig met de beëindiging van onze subsidie.
Vraag
Hoe wordt binnen het ministerie van Justitie dat deel van het gendermainstreamings-beleid dat ziet op de zogenaamde "buitenste schil" en de emancipatie-gerelateerde subsidies ingevuld?
Emancipatie-effectrapportage
In de afgelopen jaren is een beperkt aantal Emancipatie-effectrapportages opgesteld. Het kabinet geeft aan te willen bezien of deze ontwikkeling doorzet, en meent dat verplichtstelling contra-productief zou kunnen werken. Waarop deze conclusie is gebaseerd wordt niet aangegeven. Net als gendermainstreaming, komt een emancipatie-effectrapportage er niet vanzelf. Het is voor de overheid niet voldoende om te bezien of de ontwikkeling zich doorzet: de overheid moet actief beleid ontwikkelen om de inzet van de EER te stimuleren.
Bovendien blijkt dat de ontwikkeling stagneert. Geconstateerd kan worden dat het instrument van de Emancipatie-effectrapportage in 2002 voor het laatst is ingezet. In de onderhavige kabinetsreactie weigert het kabinet op een tweetal punten waar door de rapporteurs wordt aangedrongen op een EER een dergelijke effectentoets te laten plaatsvinden (gezinshereniging en de beperking van de kostenstijgingen in de gezondheidszorg), zonder hiervoor argumenten aan te dragen.
Uit de onderwerpen waarop wel en geen EER is of wordt gemaakt, kan geen lijn worden gedestilleerd op welke gronden wordt besloten tot inzetten van de EER; vooralsnog lijkt dit volstrekt willekeurig te gebeuren. Het Clara Wichmann Instituut is van oordeel dat het VN-Vrouwenverdrag noopt het instrument van de Emancipatie Effectrapportage stelselmatig in te zetten op alle beleids- en wetgevingsdossiers die mogelijke effecten hebben op de positie van vrouwen (ten opzichte van die van mannen). Een EER is een zeer goed instrument om het overheidsbeleid te toetsen aan het VN-Vrouwenverdrag, zeker wanneer de toetsingscriteria van de EER worden gebaseerd op het verdrag, zoals is gebeurd in de EER HuwelijksvermoÂgensrecht (Clara Wichmann Instituut, 2001)3. Hier ligt een taak voor alle departementen. Ten aanzien van het ministerie van Justitie geldt dat deze hierin een extra verantwoordelijkheid heeft, als bewaker van de kwaliteit van alle overheidswetgeving.
Aanbeveling
Het Clara Wichmann Instituut dringt aan op een actief overheidsbeleid ten aanzien van het inzetten van het instrument van de Emancipatie-effectrapportage.
Alle departement dienen hun beleid en regelgeving die de positie van vrouwen op enigerlei wijze negatief kunnen beïnvloeden expliciet op mogelijke emancipatie-effecten te toetsen door middel van een EER, zulks analoog aan de BedrijfseffectenÂtoets (BET) en de Milieu-effectrapportage (MER). De ingestelde visitatiecommissie gendermainstreaming zal hieraan bij de visitatie van de verschillende departementen expliciet aandacht moeten geven.
Het Ministerie van Justitie dient bij zijn kwaliteitstoets ten aanzien van alle wetgeving expliciet te toetsen op de vraag of voldoende rekening is gehouden met mogelijke gender-effecten.
Geweld tegen vrouwen
Alvorens in te gaan op seksuele intimidatie en huiselijk geweld een opmerking over het onderwerp geweld tegen vrouwen in het algemeen.
Op grond van het VN-Vrouwenverdrag (Algemene Aanbeveling 19) dient de overheid onder meer te zorgen voor opvang en bescherming van slachtoffers van sekse-specifiek geweld. Ook dient de overheid te zorgen voor (juridische) mogelijkheden voor slachtoffers om het ongewenste gedrag aan te geven, en compensatie te vorderen. Deze verdragsverplichting brengt mee dat de overheid hiervan op systematische wijze werk maakt. Ook de rapportage over geweld tegen vrouwen mag niet beperkt blijven tot het opnoemen van enkele issues, en het weergeven van de ontwikkelingen op enkele gebieden.
In het verdiepend onderzoek inzake geweld tegen vrouwen4 wordt in bijlage VII een systematisch overzicht gegeven van hetgeen de verplichtingen van het VN-vrouwenverdrag betekenen voor het Nederlandse beleid op het terrein van geweld tegen vrouwen. Verwacht had mogen worden dat dit schema de basis was geweest voor de nationale rapportage, met daarbij ook expliciet aandacht voor hetgeen nog moet gebeuren. In de huidige rapportage blijven veel onderwerpen buiten beschouwing: seksueel geweld, vrouwenbesnijdenis, eerwraak, om maar enkele onderwerpen te noemen.
In een eerdere reactie op de notitie "Een veilig land waar vrouwen willen wonen" heeft het Clara Wichmann Instituut al aangegeven dat het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen centrale aansturing en coördinatie behoeft [5] .
Aanbeveling:
Het zou zeer wenselijk zijn wanneer in een volgende rapportage onder het VN-Vrouwenverdrag systematisch aandacht wordt besteed aan alle vormen van geweld tegen vrouwen. Daarbij dient inzicht gegeven te worden in de mate waarin aan alle verdragsverplichtingen wordt voldaan, en op welke punten extra inspanningen gewenst zijn.
Seksuele intimidatie
Ook op het punt van seksuele intimidatie wordt geen volledig en systematisch overzicht gegeven. De rapportage en de kabinetsreactie beperken zich tot enkele specifieke onderwerpen. Seksuele intimidatie beperkt zich echter niet tot arbeidsverhoudingen en onderwijs. Ook in andere sectoren (gezondheidszorg, thuiszorg, vrijwilligerswerk, sport, opvangvoorzieningen) komt seksuele intimidatie voor, en is het een verplichting van de overheid vrouwen daartegen te beschermen.
In het kader van een project dat het Clara Wichmann Instituut in 2002 heeft georganiseerd6 over de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag voor zwarte, migranten en vluchtelingen (zmv) vrouwen kwam naar voren dat in asielzoekerscentra ieder beleid ten aanzien van seksuele intimidatie ontbreekt: er zijn geen vertrouwenspersonen, geen klachtenprocedures en de bescherming van slachtoffers is niet geregeld. Dit is in strijd met de verplichtingen van het VN-Vrouwenverdrag, en het is een taak van de overheid te zorgen dat er alsnog passend en afdoende beleid wordt ontwikkeld.
Vraag
Op welke wijze en op welke termijn denkt het kabinet maatregelen te nemen ten aanzien van seksuele intimidatie in alle maatschappelijke sectoren, waaronder de voorzieningen voor de opvang van asielzoekers, en daarmee aan zijn verplichtingen ingevolge het VN-Vrouwenverdrag te voldoen?
Huiselijk Geweld
Over het onderwerp huiselijk geweld is op 17 februari 2004 een afzonderlijk Algemeen Overleg gepland, ten behoeve waarvan het Clara Wichmann Instituut de voortgangs-rapportage huiselijk geweld becommentarieert.
Dit onderwerp wordt hier niet verder behandeld.
Prostitutie
M.b.t. de toepassing van de Wav, is het correct dat het CWI in dit geval geen prioriteitsgenietend aanbod kan vaststellen. Er zijn echter ook andere mogelijkheden om aanbod en vraag op elkaar af te stemmen – hetgeen de kern van het vaststellen van prioriteitsgenietend aanbod is. Hierover zijn al eerder voorstellen ontwikkeld.7
Erkenning van het bijzondere karakter van prostitutie als arbeid, ligt naar de mening van het Clara Wichmann Instituut overigens niet in het maken van uitzonderingen waar het gaat om prostitutie, maar in het zoeken naar wegen waarop bestaand recht in deze specifieke situatie moet worden toegepast of aangevuld, op dezelfde manier als dat voor andere beroepsgroepen is gebeurd en gebeurt.
Zie op het punt van de Wav verder ons commentaar bij het thematische deel onder het kopje "vrouwenhandel in relatie tot de opheffing van het bordeelverbod"
Voor het overige verwijzen wij naar het commentaar op het kabinetsstandpunt inzake de opheffing van het bordeelverbod van het Clara Wichmann Instituut en de Mr. de Graaf Stichting van mei 2003.
Beperking kostenstijging gezondheidszorg
De simpele weigering van het kabinet om op dit punt gender effect evaluaties uit te voeren is in onze optiek regelrecht in strijd met de verplichtingen van het VN-Vrouwenverdrag. Zeker nu de bezuinigingen in de gezondheidszorg mede betrekking hebben op de vergoeding van anti-conceptie en voortplantingstechnologieën, is er bij voorbaat een vermoeden van gender-effecten, in welk geval een emancipatie-effectrapportage zonder meer is aangewezen8.
Aanbeveling
Het Clara Wichmann Instituut dringt er op aan dat er op korte termijn alsnog een Emancipatie-effectrapportage plaatsvindt ten aanzien de beperkingen van de kostenstijgingen in de gezondheidszorg, waarbij expliciet aandacht wordt besteed aan de beperkingen van de vergoeding van anti-conceptie en voortplantingstechnologieën.
THEMATISCH DEEL
Algemene opmerkingen
Het advies van de ACVZ zich beperkt tot de positie van migrantenvrouwen in het vreemdelingenrecht. Daarmee valt de positie van zwarte, migranten en vluchtelingen (zmv) vrouwen in Nederland buiten beeld.9 Ook in het algemene deel wordt hier niet op ingegaan. Daarmee vertoont de rapportage een belangrijke lacune, zeker ook in het licht van de door het CEDAW-Comité uitgesproken zorg over dubbele discriminatie van zmv-vrouwen en de toenemende uitingen van racisme en xenofobie in Nederland.10 Het Comité signaleert tevens het gebrek aan informatie in de Nederlandse rapportage over de de facto situatie van zmv-vrouwen met betrekking tot o.m. hun toegang tot onderwijs, arbeid en gezondheidszorg en dringt erop aan in de volgende rapportage gedetailleerde informatie te verschaffen over de implementatie van het Vrouwenverdrag t.a.v. de verschillende etnische en minderheidsgroepen, inclusief statistische gegevens gesplitst naar sekse en etniciteit. 11 Het Clara Wichmann Instituut benadrukt nogmaals het belang van dergelijke gegevens voor het verkrijgen van inzicht in de situatie van zmv-vrouwen.
Aanbeveling
Het Clara Wichmann Instituut dringt er op aan dat de volgende rapportage zich ook richt op de positie van zmv-vrouwen in Nederland en dat daarin gedetailleerde informatie wordt verschaft over de implementatie van het Vrouwenverdrag t.a.v. de verschillende etnische en minderheids-groepen, inclusief statistische gegevens gesplitst naar sekse en etniciteit.
Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft het door de ACVZ geformuleerde uitgangspunt dat maatregelen, waar mogelijk vrouwen een eigenstandige sterke positie dienen te geven tegenover de overheid of een andere private partij wiens positie door het vreemdelingenrecht wordt versterkt. Waar dat niet kan moet de overheid worden aangesproken om bescherming te bieden. In de kabinetsreactie wordt hier niet nader op ingegaan. Wij vragen ons af of het kabinet dit uitgangspunt ook onderschrijft en welke consequenties zij daaraan verbindt.
Vraag
Het Clara Wichmann Instituut vraagt zich af of het kabinet de door het ACVZ geformuleerde uitgangspunten onderschrijft en zo ja, welke consequenties zij daaraan verbindt.
Gezinshereniging en gezinsvorming
Inkomenseis
M.b.t. het door het kabinet aangekondigde beraad over de wenselijkheid van het verzamelen van statistische gegevens wijst het Clara Wichmann Instituut op de bovenvermelde Concluding Comments van het CEDAW-Comité. Verder merkt het Clara Wichmann Instituut op dat het bij de implementatie van het Vrouwenverdrag niet gaat om psychologisch onderzoek naar bij vrouwen al dan niet aanwezige wensen en intenties, maar om het realiseren van gelijke kansen en mogelijkheden. Ter vergelijking: niet alle vrouwen willen naar de universiteit, maar dat neemt niet weg dat zij op gelijke voet als mannen toegang tot het wetenschappelijk onderwijs dienen te hebben en dat het Vrouwenverdrag de overheid verplicht hiertoe passende maatregelen te nemen.
T.a.v. de verhoging van de inkomenseis, de verhoging van de leges en zelffinanciering van de inburgeringscursus is het Clara Wichmann Instituut van mening dat er voldoende aanwijzingen zijn dat deze beleidsmaatregelen voor vrouwen hogere drempels opwerpen dan voor mannen, gezien hun in het algemeen slechtere inkomenspositie, om nader onderzoek te rechtvaardigen. Indien inderdaad blijkt dat sprake is van indirecte discriminatie op grond van geslacht, dan is dit in strijd met het Vrouwenverdrag en dient de overheid maatregelen te nemen om dit onderscheid op te heffen.12 Het Clara Wichmann Instituut dringt derhalve nogmaals aan op het uitvoeren van een Emancipatie Effect Rapportage (EER). Het feit dat m.b.t. de verhoging van de inkomenseis in het Hoofdlijnenakkoord afspraken zijn gemaakt, doet niet af aan de verplichtingen die Nederland op zich heeft genomen door partij te worden bij het VN-Vrouwenverdrag.
Aanbeveling
Het Clara Wichmann Instituut dringt er nogmaals op aan dat voorafgaand aan substantiële beleidswijzigingen een Emancipatie Effect Rapportage (EER) wordt uitgevoerd. Dit geldt ook voor verhoging van de inkomenseis. Kabinetsafspraken doen niet af aan de verplichtingen van Nederland onder het VN-Vrouwenverdrag.
Afhankelijke verblijfstitel
Het Clara Wichmann Instituut is buitengewoon verheugd dat aantoonbaar ondervonden geweld binnen de relatie als zelfstandige verblijfsgrond in het beleid wordt opgenomen. Over de eis dat aangifte gedaan moet zijn, zijn wij wat aarzelend. Mede met het oog op het relatief lage aantal Nederlandse autochtone vrouwen dat in de praktijk aangifte doet van huiselijk geweld – hetgeen begrijpelijk is gezien de consequenties die dit kan hebben voor de veiligheid van de vrouw, de situatie van de kinderen en de relatie met de familie – lijkt ons dit een erg hoge drempel. Wij vragen ons af waarom niet vastgehouden is aan de "oude" criteria in de huidige Vreemdelingencirculaire, waarbij geweld op verschillende manieren kan worden aangetoond. Daarbij kan gedacht kan worden aan gegevens van de politie (melding, proces-verbaal van aangifte), verklaring van een arts of andere hulpverlener of verblijf in de vrouwenopvang.
O.i. gaat met name de eis van aangifte, d.w.z. het strafrechtelijk laten vervolgen van de (ex)partner en vader van evt. gezamenlijke kinderen, te ver. Waar het gaat om het aantoonbaar maken van geweld, lijkt melding (en) bij de politie in combinatie met andere gegevens die functie ook te kunnen vervullen. Het verdient dan ook aanbeveling om het nieuwe beleid na een jaar te evalueren om te bezien of het aan zijn doel beantwoord en of hiermee inderdaad het aantal procedures en de lengte van procedures in dit soort gevallen aanzienlijk is afgenomen.
Aanbeveling
Het Clara Wichmann Instituut beveelt aan om de eis van "aangifte" te vervangen door "melding" en om ook verklaringen van andere hulpverleners dan artsen toe te laten als "bewijs". Tevens beveelt het Clara Wichmann Instituut aan om na een jaar het nieuwe beleid te evalueren om te bezien of de beleidswijziging inderdaad het beoogde effect heeft gehad.
Verder vraagt het Clara Wichmann Instituut zich af wanneer dit nieuwe beleid in de Vreemdelingencirculaire zal worden opgenomen.
Huisvestingsvergunning
Hoewel de staatssecretaris van VROM reeds in november 2000 in een brief aan de Tweede Kamer aankondigde te zullen komen met een wijziging van de Huisvestingswet opdat vrouwen die door hun partner zijn mishandeld in aanmerking komen voor een zelfstandige huisvestingsvergunning tijdens de procedure voor voortgezet verblijf (motie Albayrak c.s.), ligt hier – anno februari 2004, d.w.z. bijna 4 jaar later – nog steeds geen voorstel voor. Hoewel door een aantal beleidsmaatregelen de omvang van deze groep is afgenomen,13 bestaat het probleem nog steeds.
Vraag
Het Clara Wichmann Instituut wil graag weten op welke termijn de reeds ruim drie jaar geleden aangekondigde wijziging van de Huisvestingswet doorgevoerd wordt, opdat vrouwen die mishandeld zijn door hun partner en die in procedure zijn voor voortgezet verblijf, voor een zelfstandige huisvestings-vergunning in aanmerking komen (uitvoering motie Albayrak, 27 juni 2000).
Voorkoming schijnhuwelijken
Het Clara Wichmann Instituut verschilt met het kabinet en de ACVZ van mening over de noodzakelijkheid van het instrument van het afhankelijk verblijfsrecht ter voorkoming van schijnhuwelijken. Nader onderzoek naar de noodzaak en effectiviteit van dit instrument en evt. alternatieven lijkt geïndiceerd. Dit is met name ook van belang gezien de belemmerende effecten die hiervan uit kunnen gaan op de emancipatie en integratie van buitenlandse vrouwelijke partners, het streven naar een zo onafhankelijk mogelijke positie van deze groep vrouwen en het belang dat het kabinet hecht aan een goede en snelle integratie van allochtone vrouwen.
Aanbeveling
Gezien de belemmerende effecten op de emancipatie en integratie van buitenlandse vrouwelijke partners dringt het Clara Wichmann Instituut aan op nader onderzoek naar de noodzaak en effectiviteit van het afhankelijk verblijfsrecht. In het algemeen verdient het aanbeveling de afhankelijke periode in ieder geval zo kort mogelijk te maken.
Daarnaast wijst het Clara Wichmann Instituut op de "genderbias" in het huidige beleid. Zo zijn er aanwijzingen dat de huidige controle op schijnhuwelijken zich meer richt op Nederlandse vrouwen met een buitenlandse mannelijke partner dan op Nederlandse mannen met een buitenlandse vrouwelijke partner en hebben een aantal in het beleid gehanteerde indicaties een "gendered" karakter, zoals de bereidheid de partner naar het buitenland te volgen en de aanwezigheid van een groot leeftijdsverschil.14
Aanbeveling
De in het beleid gehanteerde indicaties voor het bestaan van een schijnhuwelijk dienen nader beschouwd te worden op hun "gendered" karakter.
Asiel
Genderaspecten in de Vreemdelingencirculaire
Het kabinet wijst erop dat met de inwerkingtreding van de Vw2000 Werkinstructie 148 is opgenomen in de Vreemdelingencirculaire (Vc). Echter bepaalde aspecten van Werkinstructie 148 zijn in de Vc weggevallen, zoals de specifieke instructies voor toelating op grond van klemmende redenen van humanitaire aard en de specifieke instructies voor het nader gehoor van vrouwen in geval van discriminatie en vervolgingsdaden door derden en (seksueel) geweld in de privé-sfeer.
Aanbeveling
Die onderdelen uit Werkinstructie 148 die bij de omzetting naar de Vc 2000 zijn weggevallen, dienen alsnog opgenomen te worden. Daarbij dient in ieder geval aandacht te worden besteed aan de aanwezigheid van een binnenlands vluchtalternatief, discriminatoire problemen en de mogelijkheid van overheidsbescherming.
Landgebonden TBV"s en ambtsberichten
In haar advies merkt de ACVZ op dat in de landgebonden beleidsregels niet systematisch wordt ingegaan op de positie van vrouwen in het betreffende land. Dit wordt ondersteund door het onderzoek van Spijkerboer waar hij wijst op de onsystematische, inconsequente en onvolledige wijze waarop in landgebonden beleidsdocumenten aandacht wordt besteed aan de positie van vrouwen in het betreffende land.15 Zo wordt bijvoorbeeld in de landgebonden beleidsregels met betrekking Afghanistan en China16 geen specifieke aandacht aan de positie van vrouwen besteed, terwijl in de richtlijnen voor de beoordeling van asielaanvragen uit Noord Irak en Somalië17 wel inhoudelijk wordt ingegaan op de positie van vrouwen.
Hoewel, zoals de minister opmerkt, ambtsberichten en de daarop gebaseerde TBV"s uitgaan van de concrete informatiebehoefte van de IND, lijkt een systematischer aanpak hier toch aangewezen. Ook neemt het feit dat de opstelling van richtlijnen, zoals de minister opmerkt, niet past in de Nederlandse systematiek van regelgeving, niet weg dat de Gender Guidelines zoals ontwikkeld door de UNHCR, waardevolle handvatten kunnen bieden bij de noodzakelijke aanpassingen van de huidige teksten.
Aanbeveling
In de landgebonden beleidsdocumenten dient op herkenbare, consistente en systematische wijze aandacht te worden besteed aan de positie van vrouwen, dan wel worden aangegeven waarom specifieke aandacht niet nodig is, en hierbij de Gender Guidelines zoals ontwikkeld door de UNHCR te betrekken.
Besnijdenis
Het Clara Wichmann Instituut spreekt zijn waardering voor de inmiddels verschenen TBV 2003/48 inzake besnijdenis.
Huiselijk geweld
Het Clara Wichmann Instituut wijst erop dat ook discriminatie en vervolging door derden alsmede (seksueel) geweld onder omstandigheden vervolging kunnen opleveren in vluchtelingrechtelijke zin. De huidige Vc lijkt de mogelijkheid uit te sluiten dat vrouwelijke slachtoffers een beroep kunnen doen op het traumatabeleid of in aanmerking kunnen komen voor een asielstatus, door de voorwaarde te stellen dat de handelingen die tot de traumatische gevolgen hebben geleid moeten zijn verricht "van overheidswege, door politieke of militante groeperingen die de feitelijke macht uitoefenen in het land of een deel daarvan, of door groeperingen waartegen de overheid niet in staat is of niet willens is bescherming te bieden".18 Daarmee lijken handelingen die in de huiselijke sfeer hebben plaatsgevonden uitgesloten te worden. Het is de vraag of het wenselijk en juist is om slachtoffers van huiselijk geweld a priori van een beroep op het traumata beleid of vluchtelingenschap uit te sluiten, zeker nu de Vc 2000 tegelijkertijd stelt dat marteling, ernstige mishandeling of verkrachting aanleiding kan geven tot verblijfsaanvaarding..19
Aanbeveling
Slachtoffers van huiselijk geweld dienen niet a priori uitgesloten te worden van bescherming op grond van het Vluchtelingenverdrag of traumatabeleid.
De ACVZ beveelt aan om in zeer ernstige gevallen van huiselijk geweld onder omstandig-heden de mogelijkheid te bieden tot verblijf op humanitaire gronden en stelt dat de Vc 2000 op dit punt onvoldoende helder is. Het kabinet geeft aan dat die mogelijkheid reeds bestaat op grond van art. 3 EVRM maar gaat niet in op de aanbeveling van de ACVZ om de Vc 2000 op dit punt te verhelderen.
Aanbeveling
De tekst van de huidige Vc 2000 dient verhelderd te worden op het punt van de mogelijkheid van verblijf op humanitaire gronden in relatie met art. 3 EVRM.
Nader gehoor
Het nader gehoor is in grote mate bepalend voor de behandeling van de asielvraag. Ook uit de jurisprudentie van de Raad van State blijkt dat het nader gehoor van doorslaggevend belang is voor de beoordeling van het relaas van de asielzoeker. Latere verklaringen of correcties worden nauwelijks meegenomen en/of beschouwd als een ondermijning van de geloofwaardigheid van het relaas. Dit rechtvaardigt dat dit eerste gehoor zo zorgvuldig mogelijk dient plaats te vinden en dat evt. belemmerende factoren zoveel als mogelijk op voorhand worden weggenomen.
Vrouwelijke medewerkers/tolken
Het feit dat sinds augustus 2003 standaard in het eerste gehoor wordt gevraagd of de betrokken asielzoekster de voorkeur geeft aan een vrouwelijke gehoormedewerker en tolk is een verbetering. N.a.v. de reactie van het kabinet vraagt het Clara Wichmann Instituut zich af op welke wijze er bij het horen rekening mee wordt gehouden als het niet lukt te voorzien in een vrouwelijke medewerker en/of tolk, en hoe bezien wordt of evt. vaagheden en hiaten in het relaas hierop terug te voeren zijn, mede gezien het belang dat de IND en rechtbanken aan de verklaringen in het nader gehoor hechten. Ten aanzien van minderjarige asielzoeksters dient de inzet van een vrouwelijke medewerker en tolk regel te zijn.
Vraag
Indien het niet lukt te voorzien in een vrouwelijke medewerker en tolk, op welke wijze wordt hier dan rekening mee gehouden, hoe wordt bezien of vaagheden en hiaten in het relaas hierop terug te voeren zijn en welke consequenties worden hieraan verbonden.
Aanbeveling
Ten aanzien van minderjarige asielzoeksters dient de inzet van een vrouwelijke medewerker en tolk regel te zijn.
Kinderen
Het Clara Wichmann Instituut is van mening dat kinderen nooit aanwezig dienen te zijn bij het gehoor van de moeder. Daarbij gaat het er niet alleen om dat kinderen het gehoor kunnen "verstoren", maar ook dat vrouwen (ouders) zich niet vrij kunnen voelen om in de aanwezigheid van hun kinderen te spreken over ervaringen van (seksueel) geweld.
Aanbeveling
Tijdens het gehoor van de ouders dient te allen tijde gezorgd te worden voor adequate kinderopvang. Daartoe dienen hetzij de openingstijden van de kinderopvang aangepast te worden aan de procesuren hetzij de procesuren aan de aanwezigheid van kinderopvang.
Gescheiden horen; vertrouwelijkheid van stukken
Het Clara Wichmann Instituut is verheugd dat het kabinet de aanbeveling van de ACVZ heeft overgenomen ten aanzien van het gescheiden horen van vrouw en man. Dit is een belangrijke verbetering. Naar de mening van het Clara Wichmann Instituut blijft het horen door twee verschillende medewerkers echter de voorkeur verdienen.
De ACVZ wijst tevens op het belang van vertrouwelijkheid van de stukken en beveelt aan die maatregelen te treffen die ongewenste bekendheid bij een echtgenoot zoveel mogelijk tegen gaan. Daartoe dient de bestaande procedure opnieuw tegen het licht te worden gehouden. De minister geeft aan dat de vertrouwelijkheid binnen de IND doorgaans voldoende gewaarborgd is. Het Clara Wichmann Instituut vraagt zich af welke concrete maatregelen de minister hiertoe heeft getroffen.
Vraag
Het Clara Wichmann Instituut vraagt zich af welke concrete maatregelen de minister heeft getroffen om de vertrouwelijkheid van stukken zo goed mogelijk te waarborgen.
Aandacht voor gender-sensitiviteit en het omgaan met traumatische ervaringen
De ACVZ beveelt aan om in de opleiding meer aandacht te besteden aan gender-sensitiviteit dan nu het geval is, naast aparte aandacht voor het omgaan met traumatische ervaringen.
De minister geeft aan dat de afgelopen drie jaar in de opleiding van gehoormedewerkers ruime aandacht is besteed aan het omgaan met traumatische ervaringen en dat een experiment is gestart met "speciale gehoormedewerkers" Dat is een goede zaak.
Gender-sensitiviteit omvat echter meer dan het kunnen omgaan met traumatische ervaringen, maar heeft ook betrekking op de wijze van interpretatie en beoordeling van een asielrelaas, en daarmee samenhangend de wijze waarop de gehoormedewerker het gehoor "stuurt".
Het kabinet gaat in zijn reactie niet in op de aanbeveling van de ACVZ meer aandacht aan gender-sensitiviteit te besteden.
Aanbeveling
In de opleiding van gehoormedewerkers dient meer aandacht te worden besteed aan gender-sensitiviteit, apart van het omgaan met trauma"s. Tevens dient een systeem opgezet te worden van herhalingslessen en collegiale toetsing om gehoormedewerkers "bij te houden" in hun gender-sensitiviteit.
Een andere factor betreft de wijze waarop gevraagd wordt naar ervaringen van seksueel geweld.
Aanbeveling
Op centraal niveau dienen gedragregels vastgelegd te worden met betrekking tot de wijze van vragen in geval van seksueel geweld. Daarbij dient aangesloten te worden bij de internationaal bestaande consensus dat, wanneer sprake is van seksueel geweld, details niet behoeven te worden gevraagd of meegedeeld.20
Verwijzing naar een Onderzoekscentrum (OC)
De ACVZ beveelt aan dat indien reeds bij het eerste gehoor in het Aanmeldcentrum (AC) een ernstig vermoeden rijst dat sprake is van een trauma, de asielzoeker wordt doorverwezen naar een OC opdat haar/hem enige rust wordt geboden.
Het kabinet stelt dat dit alleen noodzakelijk is indien nader onderzoek dient plaats te vinden dat niet binnen de AC termijn kan worden afgerond. Tevens kan OC-zending plaatsvinden op grond van de inhoudelijke beoordeling van het nader gehoor, indien geoordeeld wordt dat de betrokkene in aanmerking zou kunnen komen voor een vergunning op grond van het traumatabeleid.
Het Clara Wichmann Instituut is van mening dat in gevallen waarin sprake is van een ernstig vermoeden van trauma, de inhoudelijke beoordeling nu juist niet in de AC-procedure dient plaats te vinden, nu deze immers bedoeld is voor zaken die eenvoudig en snel afgehandeld kunnen worden. Zaken waarin het vermoeden bestaat van een ernstig trauma vallen hier niet onder. De eventuele zorgvuldigheid van het verhoor in de AC-procedure doet hier niet aan af.
Aanbeveling
Indien reeds bij het eerste gehoor in het Aanmeldcentrum (AC) een ernstig vermoeden rijst dat sprake is van een trauma, dient de asielzoeker te worden doorverwezen naar een OC opdat haar/hem enige rust wordt geboden.
Het in tweede instantie doen van mededelingen omtrent traumatische gebeurtenissen in relatie tot art. 4.6 Awb (nova)
De minister geeft aan dat TBV 2003/24 ingaat op dit probleem. Hierin is onder andere opgenomen dat bij tweede of volgende aanvragen ruimte bestaat om nieuwe aspecten mee te wegen als aannemelijk is dat deze door het bestaan van een trauma redelijkerwijs niet eerder door de vreemdeling naar voren konden worden gebracht.
Dit is inderdaad een grote verbetering ten opzichte van de eerdere situatie. Echter, rechtelijke toetsing is nog steeds niet mogelijk, nu de Raad van State heeft geoordeeld dat het bestuursorgaan, in casu de IND, discretionaire bevoegdheid heeft, maar de rechter niet. Dit betekent dat rechtelijk toezicht op de toepassing van dit TBV ontbreekt, waardoor niet voldaan wordt aan een essentieel rechtstatelijk vereiste. Ook inhoudelijk is de mogelijkheid van rechtelijke toetsing van groot belang, nu een onjuiste beslissing van het bestuursorgaan strijd kan opleveren met het verbod op refoulement. Om rechtelijke toetsing mogelijk te maken dient de wet te worden aangepast.
Aanbeveling
De vreemdelingenwet dient zodanig aangepast te worden dat rechtelijke toetsing van het in TBV2003/24 vastgelegde beleid mogelijk is.
Au Pair
Arbeidsrelatie au pair: au pair overeenkomst en toezicht
Het kabinet geeft aan de aanbeveling van de ACVZ om een au pair overeenkomst op te stellen over te nemen. Het Clara Wichmann Instituut steunt dit.
De minister laat zich echter niet uit over de daarmee samenhangende aanbeveling van de ACVZ om daarin een clausule op te nemen dat bij opzegging om een reden die niet ligt in de risicosfeer van de au pair de volledige vergoeding over de afgesproken periode moet worden uitbetaald. Dit is een belangrijke aanbeveling omdat hiermee de positie van de au pair tegenover het gastgezin aanmerkelijk wordt versterkt.
Aanbeveling
Conform het advies van de ACVZ dient in de au pair overeenkomst een clausule te worden opgenomen dat bij opzegging om een reden die niet ligt in de risicosfeer van de au pair de volledige vergoeding over de afgesproken periode moet worden uitbetaald.
Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft het belang van onafhankelijk toezicht. De vreemdelingendienst kan hierin een zekere rol vervullen. Nu echter het grootste deel van de conflicten de arbeidsrelatie tussen de au pair en het gastgezin betreft, ligt intensivering van de toezichthoudende taak van de arbeidsinspectie meer voor de hand. Daarnaast acht het Clara Wichmann Instituut het instellen van een arbitragecommissie van groot belang met het oog op versterking van de positie van de au pair. De vreemdelingendienst kan deze rol niet vervullen. Dit behoort noch tot haar taken, noch is zij hiertoe uitgerust. Bovendien zal een au pair niet klagen bij de vreemdelingendienst omdat een klacht tot direct gevolg kan hebben dat zij haar verblijfsgrond verliest.
Van belang is tevens dat de au pair en het gastgezin worden geïnformeerd over de wijze van toezicht, klachtenregelingen en mogelijke sancties.
Aanbeveling
Het verdient aanbeveling de toezichthoudende taak van de arbeidsinspectie uit te breiden. Tevens dient een onafhankelijke landelijke arbitragecommissie te worden ingesteld. Zowel au pair als gastgezin dienen bij verlening van de verblijfsvergunning geïnformeerd te worden over de wijze van toezicht, klachtenregelingen en mogelijke sancties.
Onderscheid au pair en huishoudelijke kracht; karakter van de au pair-overeenkomst
De minister geeft aan voornemens te zijn meer aandacht te besteden aan voorlichting over het uitgangspunt van de au pair relatie, in casu kennismaking met de Nederlandse taal en cultuur. Daarmee wordt echter de inherente tegenstrijdigheid in het huidige au pair-beleid niet opgelost: enerzijds wordt gesteld dat doel van het au pairschap kennismaking met de Nederlandse taal en cultuur is, anderzijds wordt een arbeidsweek van 30 uur toegestaan, d.w.z. een naar de huidige normen bijna volledige werkweek.
Indicatief voor het arbeidskarakter van de huidige au pair regeling is ook het feit dat een voornemen indertijd om het aantal toegestane arbeidsuren terug te brengen naar 20 uur, stuitte op massief protest van de bemiddelingsbureaus en de gastgezinnen omdat dit de aantrekkelijkheid van de au pair als arbeidskracht te veel zou aantasten. Ook het door het kabinet aangehaalde evaluatie-onderzoek is in dit opzicht interessant. Hieruit blijkt onder meer dat in 14 tot 69 % van de gevallen21 de au pair zelfs meer werkt dan 30 uur en dat in 11 tot 15 % van de gevallen22 er sterke aanwijzingen zijn dat het gastgezin van de au pair afhankelijk is voor kinderoppas. Indicatief is eveneens dat zowel het evaluatierapport als het kabinet consequent spreken over de arbeidsrelatie tussen de au pair en het gastgezin.
Te verwachten valt dat met de toename van het aantal werkende vrouwen, de stijging van de kosten van kinderoppas en de vergrijzing van de bevolking het belang en de aantrekkelijkheid van de au pair als (goedkope, flexibele en multi-inzetbare) huishoudelijke kracht en kinderoppas alleen nog maar zal toenemen.
Van belang is tevens dat het niet aanmerken van oppas- en huishoudelijke werkzaamheden als reële arbeid op gespannen voet staat met art. 5 VN-Vrouwenverdrag (bestrijding sekse-stereotype denkbeelden en rolpatronen). Dit klemt temeer daar de argumenten die hiervoor gebruikt worden gendered zijn: bij huishoudelijke arbeid zou het om "lichte en bijkomende" werkzaamheden gaan. Argumenten die ten aanzien van mannenwerk niet snel gebruikt zullen worden. Bovendien is de uitsluiting van arbeidsrechtelijke bescherming van arbeid die in overwegende mate door vrouwen wordt verricht, in strijd met art. 11 VN-Vrouwenverdrag (gelijke behandeling bij de arbeid).
In plaats van het arbeidskarakter van de au pair-relatie te ontkennen, zou het de voorkeur verdienen om de au pair-overeenkomst als arbeidsovereenkomst aan te merken. Dit zou ook meer in overeenstemming zijn met het BW, de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en het EG-recht. 23 Het feit dat het doel van het verblijf gelegen is in kennismaking met de Nederlandse cultuur, neemt immers niet weg dat het doel van de werkzaamheden is dat arbeid wordt verricht ten behoeve van het gastgezin. Voordelen van bescherming via het arbeidsrecht zijn bovendien dat de au pair daarmee zelf de middelen in handen krijgt om tegen misbruik op te komen en dat de vakbonden een rol kunnen spelen in de bescherming tegen misbruik, zonder dat daarvoor ingewikkelde toezichtmechanismen moeten worden opgezet.
Indien de au pair-overeenkomst als arbeidsovereenkomst wordt aangemerkt, kan het huidige speciale beleid voor au pairs worden voortgezet door in de uitvoeringsregels van de Wav een – met die voor buitenlandse wetenschappers vergelijkbare – bepaling op te nemen dat, indien aan de overige voorwaarden is voldaan, geen prioriteitsgenietend aanbod wordt tegengeworpen. Het huidige beleid is er immers ook niet op gericht om het aantal in Nederland werkzame au pairs te beperken. Ook nu hangt het aantal af te geven vergunningen af van het aantal aanvragen dat aan de vereisten voldoet.
Aanbeveling
Het verdient aanbeveling de au pair-overeenkomst aan te merken als arbeidsovereenkomst en nader onderzoek te doen naar de consequenties die hieraan verbonden moeten worden in de sfeer van het arbeidsrecht, de sociale zekerheid en de belastingen. Daarbij dient het huidige au pair- beleid te worden voortgezet door in de Uitvoeringsregels Wav een bepaling op te nemen dat bij au pairs niet wordt getoetst aanart. 8 lid1 onder a en b Wav.
Bemiddelingsbureaus
Tenslotte beveelt de ACVZ dat een keurmerk wordt ingevoerd voor bemiddelingsbureaus. Tevens geeft zij ter overweging om in geval van goedgekeurde bemiddelingsbureaus een verkorte procedure voor toelating te introduceren. Hoewel hier op zich niets tegen is, kan het Clara Wichmann Instituut zich vinden in de opmerking van de minister dat niet vaststaat dat dit een oplossing zal bieden, omdat een groot deel van de bemiddeling niet (meer) via bemiddelingsbureaus plaatsvindt. Dit pleit te meer voor een keuze voor het arbeidsrecht als instrument om het beoogde doel, het versterken en beschermen van de positie van au pairs, te bereiken.
Extra justitievoorstellen
Het Clara Wichmann Instituut steunt de inrichting van een meldpunt en het stringenter toepassen van sancties, met name de sanctie van art. 23 Wav. Wij vragen ons wel af welke stappen de minister gaat ondernemen om toepassing van deze sanctie in de praktijk ook te bevorderen en welke rol de minister hierin voor de vakbonden ziet. Deze sanctie bestaat immers ook nu al maar wordt in de praktijk zelden tot nooit toegepast.
Vraag
Het Clara Wichmann Instituut vraagt zich af hoe de minister een stringentere toepassing van de – ook nu al bestaande – sanctie van art. 23 Wav wil bevorderen.
Vrouwenhandel
Al gedurende lange tijd en gedurende vele gelegenheden is door verschillende instellingen, waaronder het Clara Wichmann Instituut maar ook de Nationale Rapporteur Mensenhandel (NRM), gewezen op de gebrekkige uitvoering van de B9-regeling en op de knelpunten in de regeling zelf.
In tegenstelling tot de minister, is het Clara Wichmann Instituut niet van mening dat de crux in de onbekendheid met de regeling zit. Hoewel dit zeker een factor is, blijkt dat de regeling ook door corpsen die zeer goed bekend zijn met de regeling gebrekkig wordt uitgevoerd. Daarbij valt bijv. te denken aan de recente acties van de politie Amsterdam op de Theemsweg. De minister geeft dit ook zelf aan (TK 2004-2004, 653, 21 januari 2004, vragen betreffende voortijdige uitzetting van slachtoffers mensenhandel). Wel is het Clara Wichmann Instituut het met de minister eens dat verbetering van de samenwerking tussen de verschillende politiediensten, het IND en het OM van groot belang is.
Dat neemt echter niet het probleem weg dat, zeker in de eerste fase, een correcte uitvoering van het B9-beleid in grote mate afhangt van de bereidheid van de politie de regeling correct toe te passen, waarbij de mogelijkheden van het slachtoffer om op te komen tegen het niet of gebrekkig uitvoeren van de regeling uiterst gering zijn. De meeste slachtoffers zijn immers niet op de hoogte van hun rechten, verdwijnen als zij nul op het rekest krijgen in de illegaliteit, of zijn al uitgezet voordat advocaten of hulpverleners op de hoogte zijn of kunnen ingrijpen.
Klachten betreffen onder meer de uitzetting van slachtoffers voordat onderzocht is of mogelijk sprake is van vrouwenhandel, de weigering aangifte op te nemen of bedenktijd toe te kennen, het niet ambtshalve behandelen van de aangifte als aanvraag voor een verblijfsvergunning en het "onderhands" afhandelen van aangiften, waarbij eerst gekeken wordt of de zaak strafrechtelijk interessant is en/of het slachtoffer bruikbaar is als getuige voordat besloten wordt het beleid uit te voeren.
Gezocht zou moeten worden naar een manier om de positie van het slachtoffer te versterken. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door het instellen van een landelijk klachtenmeldpunt waar slachtoffers, hulpverleners en advocaten direct terecht kunnen bij klachten over de uitvoering van het beleid. Een dergelijk meldpunt zou de bevoegdheid en de middelen moeten hebben om dergelijke klachten direct te onderzoeken en waar nodig te bemiddelen met de betrokken diensten.
Aanbeveling
Er dient een centraal klachtenmeldpunt te worden ingesteld waar slachtoffers, hulpverleners, advocaten en andere direct betrokkenen zich tot kunnen wenden ingeval van klachten over de uitvoering van het beleid. Een dergelijk meldpunt zou de bevoegdheid en de middelen moeten hebben om klachten direct te onderzoeken en waar nodig te bemiddelen met de betrokken diensten. Op die wijze zou ook beter inzicht worden verworven in waar het mis gaat.
Daarnaast dient de voorlichting aan slachtoffers van mensenhandel door politie en OM verbeterd te worden. Zo horen slachtoffers vaak pas nadát zij aangifte hebben gedaan en contact hebben met de hulpverlening dat zij recht hadden gehad op een bedenktijd, of krijgen zij pas te horen dat hun zaak is geseponeerd via de afwijzing van hun aanvraag voor (verlenging van) een B9-verblijfsvergunning.
Aanbeveling
De voorlichting aan slachtoffers dient te verbeteren. M.n. dient aandacht besteed te worden aan voorlichting over de bestaande B9-regeling, inclusief de bedenktijd, de consequenties van het doen van aangifte, de mogelijkheden voor schadevergoeding en het informeren van het slachtoffer over het vervolg op de aangifte, inclusief informatie over het verloop van een evt. strafzaak, aanhouding of vrijlating van verdachten.
Behalve bij de politie en OM doen zich knelpunten voor bij de IND. Formeel dient de IND binnen 24 uur te beslissen op een aanvraag voor een tijdelijke verblijfsvergunning op grond van B9. In de praktijk gebeurt dit echter vrijwel nooit. Gevolg is dat de toegang van het slachtoffer tot opvang en hulp ernstig wordt belemmerd. Ook komt voor dat de IND zo lang wacht met een beslissing dat de zaak inmiddels is geseponeerd. Daardoor wordt het slachtoffer ook de mogelijkheid ontnomen een verblijfsvergunning op humanitaire gronden aan te vragen. Dat kan immers sinds de Vw 2000 uitsluitend als zij eerder een B9-verblijfsvergunning heeft gehad. Er zijn momenteel geen gegevens bekend over het aantal aanvragen B9 en de wijze waarop deze door de IND afgehandeld worden (aantal aanvragen, beslistermijn, aantal toekenningen, aantal afwijzingen ondanks aangifte).
Aanbeveling
De beslisprocedure bij het IND dient verbeterd te worden zodat daadwerkelijk binnen de – in de B9-regeling – gestelde termijn van 24 uur besloten wordt over aanvragen voor een tijdelijke verblijfsvergunning. Tevens is nader onderzoek nodig naar de wijze van afhandeling van aanvragen door de IND.
Een probleem doet zich ook voor in de toepassing van B9 op slachtoffers die via asiel binnenkomen. Zo bepaalde de rechter – in navolging van de IND – dat B9 niet van toepassing was op een slachtoffer aan wie de toegang was geweigerd, ook niet nadat zij aangifte had gedaan.24 In diezelfde lijn stelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 30 juli jl ten aanzien van een asielzoekster waarbij tijdens de AC-procedure sprake bleek van gedwongen prostitutie, dat de bedenktijd niet van toepassing was op de behandeling van een asielaanvraag. Deze stelling vindt geen grond in de tekst van de B9-regeling en is in strijd met het antwoord van de minister op eerdere kamervragen (TK 2001-2002, 1106, 8 mei 2002). Om te voorkomen dat asielzoek(st)ers in de toekomst onterecht worden uitgesloten van de B9-regeling dient hierin expliciet opgenomen te worden dat deze ook van toepassing is op slachtoffers in de asielprocedure.
Aanbeveling
De tekst van B9 dient zo te worden aangepast dat duidelijk is dat de regeling van toepassing is op alle (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel ongeacht hoe zij Nederland zijn binnengekomen.
Naast de knelpunten in de uitvoering zijn er een aantal knelpunten in de regeling zelf. Zo is sinds de Vw 2000 de bedenktijd niet meer van toepassing op slachtoffers die (nog) niet daadwerkelijk in Nederland tot prostitutie zijn gebracht. Ook voor deze groep kan het doen van aangifte echter verstrekkende gevolgen hebben, incl. het risico van represailles, en kan het geven van bedenktijd van belang zijn om de aangiftebereidheid verhogen.
Aanbeveling
De B9-regeling dient zodanig aangepast te worden dat de bedenktijd van toepassing is op alle (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel, ongeacht of zij reeds daadwerkelijk in Nederland tot prostitutie zijn gebracht.
Mede met het oog op de huidige lage aangiftebereidheid van slachtoffers – naar schatting van de NRM doet slechts circa 5 % van de slachtoffers aangifte – dient niet alleen de uitvoering van de B9-regeling te worden verbeterd, maar is ook aanvullend beleid nodig t.a.v. faciliteiten, opvang, bescherming, rechtsbijstand en mogelijkheden tot schadevergoeding. Uitgangspunt daarbij dient niet alleen het belang van Nederland bij het behoud van getuigen te zijn, maar ook de verplichtingen o.g.v internationaal mensenrecht om adequate remedies te bieden aan slachtoffers van schendingen van mensenrechten.
Op dit moment zijn nauwelijks gegevens bekend over (de uitvoering van) het B9-beleid gericht op de positie van het slachtoffer. Ook de rapportages van de NRM voorzien hier niet in, hoewel hier wel verschillende knelpunten uit zijn af te leiden. Het Clara Wichmann Instituut bepleit dan ook dat nader onderzoek wordt gedaan naar de uitvoering van de B9-regeling in relatie tot de positie van de slachtoffers teneinde tot voorstellen voor verbetering te komen.
Aanbeveling
Het verdient aanbeveling onderzoek te doen naar de B9-regeling specifiek vanuit het perspectief en het belang van het slachtoffer teneinde tot substantiële verbeteringen te komen zowel in de uitvoering als in de inhoud van de regeling.
Opvang voor slachtoffers van vrouwenhandel
Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft het pleidooi voor een snelle verbetering van de opvang. De door de minister aangekondigde maatregelen voor verbetering van de instroomprocessen en versterking van de capaciteit van de vrouwenopvang kunnen hier een belangrijke rol in spelen. Hoewel de Stichting Tegen Vrouwenhandel, in de woorden van de minister, slechts bemiddelt zou ook hier gekeken moeten worden of capaciteitsuitbreiding nodig is om de opvang sneller en beter te laten verlopen.
Aanbeveling
Naast verbetering van de instroomprocessen en uitbreiding van de capaciteit van de vrouwenopvang zou ook bekeken moeten worden of capaciteitsuitbreiding bij de STV nodig is om de opvang beter en sneller te laten verlopen.
Met betrekking tot minderjarigen vraagt het Clara Wichmann Instituut zich af welke concrete maatregelen de minister gaat nemen om de samenwerking tussen de Vreemdelingendienst, de IND en de Raad van de Kinderbescherming te verbeteren.
Vraag
Welke concrete maatregelen is de minister van plan te nemen om de samenwerking tussen de Vreemdelingendienst, de IND en de Raad van de Kinderbescherming te verbeteren.
Loskoppeling toegang tot opvang en bescherming en strafrechtelijke procedure
Vervolging van de daders is niet hetzelfde als bescherming van de rechten van de slachtoffers. De toegang van slachtoffers tot opvang en bescherming dient losgekoppeld te worden van de strafrechtelijke procedure, in casu het doen van aangifte. Bepalende factoren dienen te zijn de behoeften van het slachtoffer, het misbruik dat zij/hij ondergaan heeft en het risico dat zij/hij loopt bij terugkeer. Daarbij wijst het Clara Wichmann Instituut er op dat onder international mensenrecht staten niet alleen de verplichting hebben om schendingen van mensenrechten te onderzoeken en te vervolging, maar ook om de slachtoffers daarvan opvang en bescherming te bieden. Ook het Vrouwenverdrag verplicht hiertoe.
Aanbeveling
Het recht van slachtoffers op opvang en bescherming dient losgekoppeld te worden van het doen van aangifte resp het optreden als getuige in de strafzaak. Bepalende factoren dienen te zijn de behoeften van het slachtoffer, het misbruik dat zij/hij ondergaan heeft en het risico dat zij/hij loopt bij terugkeer.
Mogelijkheden tot verlenen asielstatus; verblijf op humanitaire gronden
Het Clara Wichmann Instituut kan zich vinden in het standpunt van de ACVZ en de minister dat in beginsel de mogelijkheid van verlening van een vergunning tot verblijf op humanitaire gronden voldoende bescherming zou moeten kunnen bieden. Daarvoor is dan wel nodig dat deze in de praktijk in voorkomende gevallen ook wordt verleend. Dat blijkt zelden het geval. Of dat komt omdat het toch wel meevalt met de georganiseerde criminaliteit en de bedreiging die daarvan uitgaat voor slachtoffer/getuigen of omdat de zorg van Nederland voor het slachtoffer niet verder strekt dan haar/zijn bruikbaarheid als getuige, is niet geheel duidelijk. Tot op heden ontbreken cijfers over het aantal aanvragen, het aantal daadwerkelijk verleende vergunningen, het aantal afwijzingen en de gehanteerde gronden.
Aanbeveling
Het verdient aanbeveling nader onderzoek te doen naar het beleid inzake verlening van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden zodat een reëel inzicht kan worden gekregen in het aantal aanvragen,de wijze waarop aanvragen worden afgehandeld en de gronden waarop aanvragen worden afgewezen dan wel gehonoreerd. Daarbij dienen zowel de IND-dossiers en politiedossiers als de dossiers van hulpverleningsinstellingen betrokken te worden.
Het Clara Wichmann Instituut deelt de door het CEDAW-Comité geuite zorg over de bescherming van slachtoffers die uitzetting vrezen en onvoldoende bescherming genieten bij hun terugkeer en pleit voor actievere rol van de overheid bij het toetsen van de in B9 opgenomen criteria voor de verlening van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden.
Aanbeveling
De overheid dient een actievere rol te spelen bij de toetsing of terugkeer van een slachtoffer mogelijk is door de invoering van een risico-analyse voordat besloten wordt een aanvraag af te wijzen resp. het slachtoffer uit te zetten. D.w.z. de overheid dient actief te onderzoeken of het slachtoffer risico op represailles loopt (bijv. doordat delen van het netwerk nog in het land van herkomst actief zijn), of sprake is (geweest) van bedreiging van familie in het land van herkomst, in welke mate de overheid in het land van herkomst in staat en bereid is bescherming te bieden, of het slachtoffer risico loopt in het land van herkomst vervolgd te worden (vanwege bijv. prostitutie of illegale grensoverschrijding), of in het land van herkomst adequate en vertrouwelijke opvang aanwezig is en welke mogelijkheden het slachtoffer heeft voor sociale en maatschappelijke herintegratie in het land van herkomst. Daartoe dient vanaf het begin van de zaak een dossier opgebouwd te worden waarin informatie uit verschillende bronnen wordt betrokken, inclusief informatie uit het strafrechtelijk dossier.
Daarnaast dient in B9 een clausule te worden opgenomen dat bij een aanvraag op humanitaire gronden het ontbreken van een paspoort niet wordt tegengeworpen.
Sinds de invoering van de Vw 2000 kunnen slachtoffers van mensenhandel uitsluitend een aanvraag indienen voor een verblijfsvergunning op humanitaire gronden indien zij eerder een tijdelijke verblijfsvergunning op grond van B9 hebben gehad. Daarmee worden die slachtoffers uitgesloten van bescherming die (nog) niet in staat of bereid zijn aangifte te doen. Ook sluit dit de slachtoffers uit die wel aangifte hebben gedaan maar waarvan de zaak geseponeerd is voordat de IND over hun aanvraag tot verblijf heeft besloten. Dit is in strijd met de verplichtingen van het Vrouwenverdrag om slachtoffers van (seksueel) geweld bescherming te bieden. Bovendien betekent dit een risico van schending van art. 3 EVRM.
Aanbeveling
De B9 dient zodanig aangepast te worden dat alle slachtoffers van vrouwenhandel de mogelijkheid hebben een aanvraag in te dienen voor een verblijfsvergunning op humanitaire gronden ongeacht of zij eerder een tijdelijke B9 verblijfsvergunning hebben gehad en/of aangifte hebben gedaan.
Terugkeer
Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft de aanbeveling van de ACVZ dat indien slachtoffers terug willen of moeten keren zij een goede begeleiding dienen te krijgen en hulp bij het starten van een nieuw leven aldaar. Hiertoe dienen in samenwerking met NGO"s in Nederland en in de landen van herkomst minimum normen ontwikkeld te worden.
Aanbeveling
Het verdient aanbeveling om in samenwerking met NGO"s minimum normen te ontwikkelen voor een veilige en beschermde terugkeer,inclusief opvang en ondersteuning in het land van herkomst om aldaar weer een leven op te bouwen.
Uitbreiding mensenhandel artikel
Het Clara Wichmann Instituut gaat er van uit dat bij de uitbreiding van het mensenhandelartikel naar andere vormen van mensenhandel dan voor prostitutie, het B9 beleid ook op slachtoffers van deze "nieuwe" vormen van mensenhandel van toepassing zal zijn.
Aanbeveling
Parallel aan de uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel dient de huidige B9-regeling van toepassing te worden op alle slachtoffers van mensenhandel.
Momenteel bestaan nauwelijks tot geen gegevens over het voorkomen van andere vormen van mensenhandel en slavernij-achtige praktijken in Nederland.
Aanbeveling
Het verdient aanbeveling in het kader van de ratificatie van het VN-Mensenhandel Protocol en de uitbreiding van de Nederlandse strafbaarstelling van mensenhandel ter uitvoering van het VN-protocol een inventariserend onderzoek naar de andere moderne vormen van mensenhandel te (laten) doen.
Vrouwenhandel in relatie tot de opheffing van het bordeelverbod
De minister merkt correct op dat in het WODC onderzoek geen bevestiging is gevonden van een grootschalige vlucht naar het zwarte circuit als gevolg van de wetswijziging. Conclusie van het onderzoek is dat dergelijke verschuivingen wel voorkomen maar dat over de mate waarin ze voorkomen het onderzoek geen duidelijkheid heeft kunnen verschaffen. Wel wordt aangegeven dat de wetswijziging een groeiende tweedeling in de prostitutiewereld tot gevolg lijkt te hebben: aan de ene kant een legaal, gereguleerd circuit waar langzamerhand veranderingen gaan plaatsvinden die de positie van prostituees ten goede kunnen komen, aan de andere kant ongeregelde en moeilijk controleerbare vormen van prostitutie waarheen met name minderjarige, illegale en onder dwang werkende prostituees heen verplaatst worden. Daarover merkt het WODC rapport op dat "deze vormen worden gekenmerkt door het ontbreken van toezicht en een slechte toegankelijkheid voor hulpverleners, waardoor deze prostituees extra kwetsbaar worden voor uitbuiting en hun positie eerder slechter wordt dan beter. Ze lopen een groter risico met dwangsituaties geconfronteerd te worden, al dan niet gepaard gaand met mishandeling en bedreiging".25
Hoewel er dus geen aanwijzingen zijn van een grootschalige verschuiving, zijn er wel aanwijzingen dat de positie van met name minderjarige, illegale en onder dwang werkende prostituees is verslechterd. Dit is ook logisch, juist illegale prostituees zijn als een direct gevolg van hun illegale positie vatbaarder voor uitbuiting en dwang.
Des te laakbaarder is het dan ook dat bij de opheffing van het bordeelverbod juist de groep prostituees, die sowieso al een kwetsbaarder positie inneemt, is uitgesloten van arbeid in de legale, gereguleerde en beschermde prostitutie sector. Daarbij dient ook de vraag gesteld worden hoe deze uitsluiting zich verhoudt met de verplichting onder art. 6 Vrouwenverdrag, in casu de verplichting tot het nemen van passende maatregelen ter bestrijding van vrouwenhandel en de uitbuiting van prostitutie van anderen. Ook het CEDAW-Comité spreekt haar zorg uit over de effecten van de opheffing van het bordeelverbod op de positie van prostituees zonder geldige verblijfstitel en slachtoffers van mensenhandel.26
Deze zorg wordt – naast het WODC-rapport – ook bevestigd door Spijkerboer waar hij constateert dat het feit dat derdelanders geen vergunning kunnen krijgen voor arbeid als prostituee, vrouwen uit derde landen meer kwetsbaar maakt voor mensenhandel dan zij zouden zijn als zij legaal hun werk zouden kunnen doen.27
Bovendien kan ook hier – net als bij de au pairs – betoogd worden dat de categoriale uitsluiting van prostituees van arbeidsrechtelijke bescherming – in strijd is met art. 11 Vrouwenverdrag (gelijke behandeling bij de arbeid), nu het immers met name vrouwen zijn die in de prostitutie werken.
Voor de goede orde: het gaat er hier niet om alle illegale prostituees legaal te maken – ook onder de mensenrechtenverdragen blijft elk land gerechtigd zijn eigen toelatingsbeleid te voeren. Het gaat er om dat prostituees als enige beroepsgroep per definitie zijn
