Blijft vaders wil wet?
Evaluatie van het naamrecht in het licht van het gelijkheidsbeginsel
Artikel van Elsbeth Boor (senior beleidsmedewerker van het Clara Wichmann Instituut) in Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht, maart 2003.

Centraal staat de vraag in hoeverre het naamrecht bijdraagt aan de verwezenlijking van gelijke behandeling tussen ouders bij het bepalen van de achternaam van het kind. Betoogd wordt dat de WODC-evaluatie onvoldoende inzicht geeft in deze vraag. Wijziging van het huidige naamrecht is noodzakelijk om te voldoen aan het gelijkheidsbeginsel.

1. Inleiding

Na de aanpassing van het Nederlandse naamrecht in 1998 teneinde het in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel te brengen (artikel 1:5 BW), is onlangs een evaluatie uitgevoerd door het WODC naar de betekenis hiervan in de praktijk. (1) Hoewel het naamrecht uiteraard verschillende aspecten kent, beperkt dit artikel zich tot de vraag in hoeverre het huidige naamrecht juridisch en praktisch gesproken bijdraagt aan de verwezenlijking van gelijkwaardigheid tussen (gehuwde) ouders bij het bepalen van de naam van het kind.

Vanuit dit oogpunt zullen eerst enige kanttekeningen worden gezet bij de opzet en uitkomsten van het door het WODC uitgevoerde onderzoek (paragraaf 3). Het betreft hier sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar de voorkeuren en meningen van de Nederlandse bevolking en een studie van de uitvoeringspraktijk bij de gemeenten. Betoogd zal worden dat de uitkomsten van deze evaluatie maar zeer ten dele inzicht geven in de vraag of het huidige stelsel van naamrecht gelijkwaardigheid tussen de ouders entameert. Het laatste is reden om in de navolgende paragraaf uitgebreider stil te staan bij de meer juridische en wetstechnische vragen die de recente evaluatie van het naamrecht in relatie tot het gelijkheidsbeginsel oproept (paragraaf 4). Dit zal leiden tot enige voorstellen voor een mogelijke aanpassing van het naamrecht (paragraaf 5).

Om het geheel van de evaluatie in een kader te kunnen plaatsen, is het echter allereerst van belang de oorspronkelijke totstandkoming, doel en systematiek van de wet in herinnering te roepen. Daartoe zal hieronder eerst kort de voorgeschiedenis van de wet worden aangehaald. Tevens zullen de aangevoerde legitimatiegronden in relatie tot het in het leven geroepen normenstelsel vooraf van kritisch commentaar worden voorzien (paragraaf 2). (2) Dit is overigens slechts gebaseerd op de antwoorden van 95 van 1127 respondenten (De gekozen achternaam, p. 64). Zie in dit verband ook noot 5. (3) Verderop zal dan duidelijk kunnen worden in hoeverre dit commentaar standhoudt, mede op basis van enige voorbeelden zoals deze uit het WODC-rapport naar voren komen.

2 Doelstellingen en systematiek van het gewijzigde naamrecht

2.1 Korte voorgeschiedenis
In 1988 oordeelde de Hoge Raad het toen geldende namenrecht, waarbij kinderen die binnen huwelijk geboren werden automatisch de geslachtsnaam van de vader kregen, als seksediscriminerend. (4) Daarop wordt in 1991 een wetsvoorstel aanhangig gemaakt waarin ouders de keuze krijgen tussen vaders- of moedersnaam. Ingeval geen keuze wordt gemaakt blijft vadersnaam de regel op grond van traditie en de heersende opvatting van de bevolking. De rechter krijgt de mogelijkheid om dit op verzoek te doorbreken. (5) De Raad van State pleit echter gemotiveerd voor een stelsel waarin moedersnaam bij het uitblijven van een gemeenschappelijke keuze voorrang krijgt. In reactie op deze kritiek, wijzigt het kabinet in 1993 – op voorstel van de Tweede Kamer – het wetsvoorstel in die zin dat de ambtenaar van de Burgerlijke Stand op het moment van de huwelijkssluiting de geslachtsnaam van toekomstige kinderen bepaalt door loting ingeval de ouders geen keuze maken. Na een regeringswisseling wijzigt het kabinet in 1995 nogmaals het wetsvoorstel, waarbij dit keer het advies van de Raad van State wordt gevolgd. Ingeval ouders geen keuze maken zal moedersnaam de regel zijn. Hierna kunnen de ouders nog tot drie maanden na de geboorteaangifte kiezen voor wijziging in vadersnaam. Het beginsel van eenheid van naam van kinderen van hetzelfde ouderpaar wordt gehandhaafd.
Wanneer dit voorstel in het parlement wordt behandeld, neemt de Tweede Kamer op grond van traditie in de allerlaatste fase een amendement aan dat de hoofdregel weer omdraait. Bij het ontbreken van een keuze, krijgt het kind vadersnaam zonder dat hiervan beroep op de rechter mogelijk is. Bovendien wordt de bedenktijd voor de ouders tot drie maanden na de geboorte van het kind geschrapt. Het keuzemoment voor de ouders komt op zijn laatst op het moment van de geboorteaangifte te liggen, dat wil zeggen maximaal drie dagen na de geboorte. Op 1 januari 1998 treedt het nieuwe naamrecht in werking.

2.2 Commentaar op de legitimering van de wet
Een van de expliciete doelstellingen van de wijzigingen in het naamrecht, waarbij ik me beperk tot de wijziging met betrekking tot de binnen huwelijk geboren kinderen (artikel 1 : 5 lid 4 en 5 BW), is de opheffing van discriminatie naar sekse geweest. Er is hierbij niet gekozen voor stelsels waarin vaders- en moedersnaam in de een of andere vorm naast elkaar voorkomen. In plaats daarvan wordt de vereiste gelijke behandeling ingevuld met een keuzerecht voor de naam van een van de ouders. De legitimatiegrond van traditie bij het kiezen voor het primaat van vadersnaam bij het ontbreken van naamskeuze houdt per definitie een behoud en bestendiging in van de bestaande maatschappelijke orde. Met een beroep op traditie wordt in wezen gekozen voor de instandhouding van een gedeelte van dit patriarchale systeem. Het laatste mag opmerkelijk worden genoemd in het licht van de doelstelling van gelijke behandeling naar sekse.
Met deze keuze incorporeert men de discriminatoire waarden die ten grondslag lagen aan het oude stelsel automatisch in het nieuwe stelsel. Men continueert uitdrukkelijk een historisch waardepatroon, gebaseerd op connotaties van ongelijkheid.

2.3 Commentaar op de wetssystematiek
De wijze waarop de voortzetting van discriminatoire waarden als traditie tot uiting komt in de concrete juridische normen kan diverse vormen aannemen. Hieronder wordt beschreven welke impliciete en expliciete signalen van de vormgeving van het naamrecht kunnen uitgaan, onderscheiden naar de fase waarin de ouders een keuze kunnen maken en de fase wanneer een keuze achterwege is gebleven.

(On)gelijkheid in naamskeuze?
Door invoering van een keuzerecht voor ouders in het naamrecht is in beginsel sprake van gelijkheid tussen man en vrouw, omdat kinderen geboren binnen huwelijk niet langer per definitie de naam van de vader krijgen. Hiertegenover staat echter dat de voorwaarden die aan de uitoefening van dit keuzerecht worden verbonden, mogelijkerwijs een ongelijke uitwerking hebben voor mannen en voor vrouwen. De voorwaarde dat de keuze uiterlijk bij de geboorteaangifte, dat wil zeggen binnen drie dagen na de geboorte, in persoon gemaakt moet worden, kan een drempel opwerpen voor een bewuste en weloverwogen keuze. In de meeste gevallen doet de vader geboorteaangifte omdat de moeder bij een normale bevalling over het algemeen niet binnen drie dagen haar normale bezigheden kan hervatten, laat staan na een gecompliceerde zwangerschap, bevalling dan wel vroeggeboorte. Voor de kersverse moeder zal het in veel gevallen daarom vrijwel onmogelijk zijn om binnen drie dagen al in persoon te verschijnen. (6) Deze wettelijke voorwaarde voor de uitoefening van het keuzerecht betekent in de praktijk dat ouders die gezamenlijk een bewuste keuze willen maken, hun eventuele discussies terzake het liefst al afgerond moeten hebben voordat de zwangerschap een feit is. Vervolgens zal men, indien de keuze op moedersnaam is gevallen, deze met onverwijlde spoed moeten vastleggen in een akte van naamskeuze.
Hoewel voor de keuze voor moedersnaam derhalve verschillende wettelijke drempels worden opgeworpen, is de situatie in het geval de keuze op vadersnaam valt net andersom. Er is zelfs helemaal geen keuze door de ouders vereist, omdat "stilzitten" volgens de wet voldoende is voor het doorgeven van vadersnaam aan het kind.

(On)gelijkheid in het geval een naamskeuze achterwege blijft?
De conflictregel in het naamrecht waardoor, ingeval de ouders het niet eens kunnen worden, het kind automatisch vadersnaam krijgt, kan zonder meer als een expliciete vorm van seksediscriminatie aangemerkt worden. De wijze waarop de conflictregel juridisch is vormgegeven leidt ertoe dat de keuze voor moedersnaam de instemming van de vader vergt, maar de keuze voor vadersnaam niet de instemming van de moeder. Het zou meer voor de hand gelegen hebben (7) om bij een onoplosbaar conflict tussen de ouders uitdrukkelijk de weg naar de rechter open te stellen, zelfs indien voor de rechter geen toetsingskader voorhanden zou zijn.

3 Het WODC-onderzoek: enige kanttekeningen

Zoals destijds toegezegd aan de Eerste Kamer (8), is door het Ministerie van Justitie (WODC) een wetsevaluatie uitgevoerd. Het gaat om een sociaal-wetenschappelijk onderzoek waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport De gekozen achternaam. De doelstelling van het onderzoek was informatie te verkrijgen over de uitvoering van de nieuwe regelgeving en de vraag of de wetgeving recht doet aan de norm van gelijke behandeling. Het laatste was immers de reden voor wijziging van het naamrecht. Het WODC-onderzoek berust op een enquête onder de bevolking, onderzoek bij 99 gemeenten en op brieven en emails waarin mensen hun mening konden uiten. Voor de inhoud van het rapport wordt verwezen naar de samenvatting elders in dit nummer. Hieronder sta ik slechts stil bij de vraag in hoeverre de opzet en resultaten van dit evaluatie-onderzoek meer licht (kunnen) werpen op de vraag of met het gewijzigde naamrecht tegemoet wordt gekomen aan de norm van gelijke behandeling.

3.1 Opzet van de evaluatie
Belangrijke kritiek die men vanuit bovenstaand oogpunt op de opzet van het onderzoek kan hebben, is dat de meest relevante vragen niet gesteld lijken te zijn en de keuze van de onderzoekspopulatie voor het bevolkingsonderzoek niet zonder meer gelukkig is te noemen. Met betrekking tot het eerste valt er bijvoorbeeld op te wijzen dat de mening van de bevolking over de zogeheten vangnet-norm (bij geen keuze door de ouders wordt het vadersnaam) niet in het rapport voorkomt. Gezien het feit dat het om een wetsevaluatie gaat, zou het toch te verwachten zijn dat deze norm – die het hart van de politieke discussie heeft gevormd en waar veel varianten de revue hebben gepasseerd (van vadersnaam via loting en moedersnaam weer terug naar vadersnaam) – diepgaand onderzocht zou zijn.
Voor wat betreft de onderzoekspopulatie, is er gekozen voor een steekproef onder de Nederlandse bevolking tussen de 18 en 72 jaar (N=1127). Hoewel deze mening zeker relevant is, lijkt dit ten koste te zijn gegaan van het onderzoek naar de betekenis van het nieuwe naamrecht voor de direct betrokkenen, te weten de ouders die nog onder het overgangsrecht vielen, de ouders die kinderen hebben gekregen na de wetswijziging en de mensen die in de toekomst kinderen kunnen krijgen. Hoewel dit nergens duidelijk uit het rapport valt op te maken, lijkt de mening van de groep van ouders die met het nieuwe naamrecht te maken heeft (gehad) slecht vertegenwoordigd te zijn in het onderzoek.(9)
De verklaring voor dit alles is dat men voor eenzelfde opzet inclusief vragenlijst en onderzoekspopulatie heeft gekozen als men eerder heeft gebruikt in onderzoek uit 1981. (10) Deze opzet ligt niet voor de hand omdat de politieke keuzes van de wetgever in 1997 (vangnetnorm, moment van naamskeuze, et cetera) anno 1981niet aan de orde waren. Het valt dan ook te betreuren dat de onderzoekers de prioriteit hebben gelegd bij de vergelijkbaarheid met eerder onderzoek, ten koste van het stellen van essentiële vragen die noodzakelijk zijn voor een goede wetsevaluatie.

3.2 Enige resultaten van het onderzoek
Het rapport schat in dat tussen de 1 en 17 % van gevallen na 1998 het kind moedersnaam heeft gekregen. (11) Van de respondenten op de enquête is 74% het min of meer eens met het stelsel van vaders- of moedersachternaam. (12) Overigens is maar liefst 65% van de respondenten onbekend met het huidige naamrecht.
Gezien de doelstelling van de wet (doorvoering van het gelijkheidsbeginsel in het naamrecht) en het feit dat de meerderheid het huidige keuzestelsel onderschrijft, zou het in het kader van een wetsevaluatie van belang zijn te weten in hoeverre men meent dat het stelsel in de praktijk inderdaad tot gelijkwaardigheid leidt tussen mannen en vrouwen. Om redenen die boven al uiteen zijn gezet, wordt deze vraag niet expliciet voorgelegd. Omdat goede empirische gegevens hierover al ontbreken, geldt des te meer dat het ontbreken van juridische wetsevaluatie (voldoet het recht aan de (inter)nationale gelijkebehandelingsnormen?) als een belangrijke omissie wordt ervaren . (13)

Het enige wat het rapport over het realiseren van de doelstelling van de wet meldt, is dat zou blijken dat in de praktijk de naamskeuze door de ouders in gelijkwaardigheid tot stand komt. Hierbij zijn echter wel vraagtekens te stellen. Gelijkwaardigheid wordt indirect afgeleid uit twee indicatoren, namelijk ten eerste de snelheid waarmee een keuze tot stand komt en ten tweede of men het maken van een keuze gemakkelijk vond. (14) Omdat de wet bij niet-kiezen of conflict automatisch vadersnaam verschaft aan het kind zonder dat daar enig beroep tegen mogelijk is, staan snelheid en gemak van de naamskeuze echter niet per definitie gelijk aan gelijkwaardigheid. Uit het feit dat mensen gemakkelijk en snel beslissen is hooguit af te leiden dat de wet op dit punt doelmatig is, maar nog niet of het verloop van het besluitvormingsproces ook rechtvaardig is.

Het tevens verrichte onderzoek naar de uitvoeringspraktijk bij de gemeenten bevestigt juist dat de huidige wetssystematiek in wezen onvoldoende voorwaarden schept voor het maken van een gemeenschappelijke en gelijkwaardige naamskeuze. In het reguliere geval dat vader aangifte komt doen van vadersnaam waarbij er geen enkel bewijs is van een consensus tussen de ouders, informeert twintig procent van de gemeenten nog naar de mening van de moeder, waarbij men er klaarblijkelijk vanuit gaat dat dit een legitieme vraag is. De meerderheid van de gemeenten (zestig procent) registreert echter direct vadersnaam, hetgeen logisch is gezien de wet. (15) Hoewel de wet een vrije en gelijkwaardige keuze tussen man en vrouw beoogt, maakt ook de uitvoeringspraktijk duidelijk dat de gekozen systematiek er in feite toe leidt dat noch mening noch de instemming van de moeder relevant is bij aangifte van vadersnaam.

4 Juridische en wetstechnische opmerkingen

4.1 Toetsing aan het internationale gelijkheidsbeginsel sinds 1998
Zoals eerder gememoreerd, is er geen juridische evaluatie uitgevoerd. Toch zou daartoe vol-doende aanleiding zijn geweest. In 2001 werd het nieuwe naamrecht aan artikel 16(g) van het VN-Vrouwenverdrag (gelijke rechten inzake huwelijks- en familiebetrekkingen, in het bijzonder geslachtsnaam) getoetst. Dit gebeurde in het kader van de vierjaarlijkse landenrapportage aan het toezichthoudend comité bij dit verdrag (CEDAW). Het comité komt hierbij tot de volgende aanbevelingen:

"The Committee is concerned that the new Law on Names provides that where the parents cannot reach an agreement as to the name of a child, the father has the ultimate decision.The Committee considers that this contravenes the basic principle of equality in the Convention and in particular, article 16(g)."
"The Committee recommends that the Government review the Law on Names and amend it to comply with the Convention."(16)

Deze aanbevelingen laten geen misverstand bestaan over de internationale verplichtingen die Nederland, overigens zonder enig voorbehoud, is aangegaan. Desalniettemin klinkt er ook andere (internationale) geluid. Gedoeld wordt op een uitspraak van het EHRM van 27 april 2000. (17) De regel van eenheid van naam (artikel 1:5 lid 9 BW) wordt in deze uitspraak in overeenstemming geacht met artikel 8 en 14 van het Verdrag. Hoewel de hoofdregel in het naamrecht, waarover juist het CEDAW struikelt, niet is voorgelegd, merkt het Hof in een soort obiter dictum op dat deze norm onderscheid maakt naar geslacht maar dat dit gerechtvaardigd wordt door een legitiem doel (zekerheid van naam) waarbij, binnen de aan de staat toekomende margin of appreciation, proportioneel is gehandeld.
De conclusie die tenminste getrokken kan worden is dat, onder zowel het EVRM als het VN-Vrouwenverdrag, de hoofdregel uit het Nederlandse naamrecht als seksediscriminerend wordt beoordeeld. Of dit als zodanig ook tot een ongerechtvaardigde schending van het gelijkheidsbeginsel leidt, zal afhankelijk zijn van de waardering van het hiermee beoogde doel in relatie tot de noodzaak en geschiktheid van het gehanteerde middel. Bij vooralsnog tegenstrijdige internationale voorschriften rust op de Nederlandse wetgever m.i. de verantwoordelijkheid om in deze materie, opnieuw, een expliciete afweging te maken. Omdat het hierbij uitdrukkelijk zal gaan om (een keuze uit) de beschikbare middelen die inzetbaar zijn om juist conflictgevallen tot een aanvaardbare oplossing te brengen, zullen hieraan tevens vragen van meer wetstechnische aard gekoppeld moeten worden. Immers, behalve dat een stelsel van naamrecht in zijn geheel op voldoende draagvlak moet kunnen rekenen – wat volgens de peiling door het WODC het geval lijkt te zijn – dienen rechtsregels binnen de rechtsstaat een legitieme balans te zijn tussen (individuele) rechtvaardigheid en algemene doelmatigheid. Daarin zal tevens een rol moeten spelen dat van de gestelde normen zoveel mogelijk een conflictminimaliserende werking dient uit te gaan.

4.2 Doelmatigheid versus individuele rechtvaardigheid
In het huidige naamrecht is met het oog op het (legitieme) doel om niet te lang onzekerheid omtrent de naam van het kind te laten bestaan, de keuze gevallen op een conflictregel die van rechtswege, en ongeacht de individuele omstandigheden van het geval, tot één mogelijke uitkomst leidt (namelijk vadersnaam). Dat is zonder meer doelmatig te noemen, maar juist bij een evaluatie zou ook de andere kant van de medaille meegewogen moeten worden. Juist omdat na lange afweging gekozen is voor een middel waarvan inmiddels onomstotelijk vaststaat dat het op het eerste gezicht tot sekseonderscheid leidt, moet in het kader van een evaluatie ook de mate van proportionaliteit van het middel meegewogen worden bij de toepassing op individuele gevallen. Daarvoor is des te meer reden omdat de wetgever bij conflicten in het naamrecht heeft afgezien van het bieden van individuele rechtsbescherming, waarvan zo mogelijk correctie kan uitgaan op de algemene regel indien de omstandigheden van het concrete geval dat vereisen. Dit is, zoals inmiddels duidelijk moge zijn, geen expliciet onderwerp geweest van het uitgebrachte evaluatierapport. Wel geeft het onderzoek voorbeelden van (denkbare) conflictsituaties op basis van concrete ervaringen van ouders.

Ouders kunnen geen overeenstemming bereiken
Verschillende van deze voorbeelden hebben, ten eerste, betrekking op de voor de hand liggende situatie dat beide ouders graag hun naam willen doorgeven en hierover geen overeenstemming kunnen bereiken. Zo vertelt een vrouw bijvoorbeeld: "Het heeft erom gespannen of we hadden helemaal geen kinderen gekregen, zo fel was mijn partner daarop. En dan valt de naamskeuze natuurlijk in het niet bij het belang van de keuze voor kinderen ja of nee. Dus mijn zoontje heeft mijn mans achternaam." (18) In een ander voorbeeld maakt een moeder duidelijk dat de naamskeuze tot "een halve echtscheiding" leidde. "Ik hoopte dat het (een combinatie) van namen zou kunnen worden (…) maar dat kan dus echt niet. Ik heb zelfs geïnformeerd of ik van nationaliteit kom veranderen (…) want in Engeland maakt het ze niet uit hoe je het wilt. Uiteindelijk werd het dus zijn naam omdat hij in staat was om weg te gaan." (19) Een laatste voorbeeld in deze, betreft een vrouw die reeds een kind met haar achternaam heeft uit een vorige relatie en ook haar zoon uit een nieuwe relatie deze naam wil meegegeven: "Dit feit heeft vele discussies tussen mijn partner en mij opgeleverd (..). Inmiddels was ik al acht maanden zwanger en zag ik een gerechtelijke procedure niet zitten, dus heb ik mijn hoofd gebogen". (20)
De voorbeelden maken duidelijk dat de introductie door de wetgever van een (beperkt) keuzerecht geenszins gelijkwaardigheid tussen man en vrouw in de besluitvorming over naamskeuze hoeft te stimuleren. Zou het naamrecht daadwerkelijke gelijkheid nastreven, dan zouden van het recht juist incentives moeten uitgaan die rekenschap geven van de achterstandspositie die vrouwen blijkbaar nog steeds innemen bij de realisering van hun rechten. Van de huidige conflictregel ingeval van huwelijk gaat althans een omgekeerd signaal uit. Zelfs indien de vrouw niet wil buigen bij grote problemen, bewerkstelligt de wet dat de man in hun conflict per definitie aan het langste eind trekt. (21)

De "afwezige" vader
Een tweede categorie van voorbeelden betreft de situatie dat er gedurende de zwangerschap van relatieproblemen sprake is of zelfs een echtscheidingsprocedure in gang is gezet. Omdat het eventueel toegeven om de lieve vrede hier geen optie is, is bij dit soort conflicten eerder sprake van openlijke escalatie omtrent de naamskeuze.
Hoewel een directe toegang tot de rechter ontbreekt, zocht een gehuwde vrouw evenwel toch rechtsbescherming bij de Nederlandse rechter. Toen zij drie maanden zwanger was, werd zij door haar echtgenoot die inmiddels een andere relatie was begonnen, verlaten. Om deze reden en omdat beiden het er overeens waren dat het kind bij haar zal gaan verblijven en door haar zal worden verzorgd, wil zij de noodzakelijke medewerking van haar ex-partner verkrijgen om het kind haar achternaam te kunnen geven. Omdat hij dit echter weigert, stelt zij voor de Rechtbank Amsterdam – met gebruik van de procedure bij conflicten over de uitoefening van het gezamenlijk gezag (artikel 1:253a BW) – dat haar ex-partner misbruik van bevoegdheid maakt omdat hij geen enkel te respecteren belang heeft bij deze weigering. De bij deze procedure vereiste bemiddelingspoging stuit af op het feit dat de vrouw inmiddels in het ziekenhuis ligt voor de bevalling en de naam binnen drie dagen na geboorte bepaald moet zijn. Daarop wijst de rechter misbruik van bevoegdheid eenvoudig af op grond van het feit dat de ex-partner "immers" een eigen belang heeft bij het geven van zijn geslachtsnaam aan het kind. Dat geldt des te meer, aldus de rechtbank, omdat de ex-partner inmiddels heeft aangegeven betrokken te willen worden bij de verzorging en partijen voornemens zijn een omgangsregeling te treffen. (22)
De uitspraak maakt duidelijk dat alternatieve pogingen om in rechte de conflictregel te doorbreken, ook waar de omstandigheden van het geval dit zouden kunnen rechtvaardigen, weinig kans van slagen lijkt te hebben. Schijnbaar is het primaat van vadersnaam bij tegengestelde belangen zo onverbiddelijk in het naamrecht vastgelegd, dat de rechter van een daadwerkelijke belangenafweging afziet. (23)
Overigens blijkt de bovenstaande casus niet uniek te zijn. Ook uit het WODC-rapport blijkt van dergelijke ervaringen. Een vrouw stelt dat zij vanwege de scheidingsperikelen gedurende haar zwangerschap, geen medewerking van haar echtgenoot kon verkrijgen om het kind haar naam te geven: "(…) Helaas is de gemeente niet meewerkend en moet je op het moment van tekenen beiden aanwezig zijn. (…) mijn kindje kreeg de naam van mijn ex-man, de man die geen interesse heeft getoond in het kindje, abortus heeft voorgesteld (…), geen alimentatie betaalt en het kindje tot op heden nog nooit heeft gezien. (24)

Deze voorbeelden ondersteunen m.i. de conclusie dat, althans in conflictsituaties, het naamrecht elke keuzevrijheid aan de vrouw ontneemt en disproportionele uitkomsten in de hand werkt, omdat door de rigiditeit van de hoofdregel tezamen met het gebrek aan rechtsbescherming op geen enkele wijze tegemoet kan worden gekomen aan de concrete omstandigheden van het geval.
Hiermee is sprake van een onevenwichtigheid tussen de doelmatigheid van de wetgeving en de mate van individuele rechtvaardigheid die de wet kan genereren. In het kader van een toetsing aan het (inter)nationale gelijkheidsbeginsel, zal hierom opnieuw afgewogen moeten worden of er geen alternatieve middelen voorhanden zijn die eveneens geschikt zijn voor het bereiken van het legitieme doel van "zekerheid van naam" van het kind. Een dergelijk middel dient niet of in mindere mate sekseonderscheidend te zijn dan de huidige wettelijke regeling.

5 Alternatieve oplossingsrichtingen

5.1 Uitbreiding van de wettelijke keuzemogelijkheden
Het lijkt met name de beperkte keuzemogelijkheid tussen "twee smaken" te zijn die conflictverhogend kan werken, omdat het compromisoplossingen uitsluit wanneer beide ouders graag hun achternaam willen doorgeven. In combinatie met de norm die aan vadersnaam koste wat kost voorrang verleent, wordt bovendien de doelstelling van de wetgever ondergraven dat ouders in gelijkwaardigheid tot de keuze van de geslachtsnaam van het kind kunnen komen.

Uit het verrichte evaluatie-onderzoek door het WODC komt naar voren dat ouders zich in hun keuze beperkt voelen door de wet, omdat men "ware" gelijkheid en harmonie binnen de relatie juist tot uitdrukking wil brengen door bijvoorbeeld wisselende namen te kunnen geven aan hun kinderen. (25) Hierom valt er toch veel voor te zeggen om de wettelijke keuzeopties uit te breiden door het vereiste van eenheid van naam te laten vallen en/of een dubbele geslachtsnaam mogelijk te maken. Het evaluatierapport komt tot de aanbeveling het eerste te doen. (26)
Vanuit het overheidsbelang van een doelmatige registratie is er m.i. geen grond voor inperking van de keuzevrijheid. Ook lijkt de bescherming van het belang van het kind hiervoor een onvoldoende grond te zijn, te meer daar het verlies van eenheid van naam binnen nieuw samengestelde gezinnen door de overheid ook niet als schadelijk wordt ervaren. Bovendien volgt uit de huidige regeling dat de eenheid van naam binnen het gezin maar betrekkelijk is, bijvoorbeeld ingeval de gehuwde vrouw haar eigen geslachtsnaam aanhoudt. Het laatste blijkt een groeiende praktijk te zijn. (27)
Voor wat betreft de dubbele achternamen, lijkt deze mogelijkheid bij een niet wettelijk voorgeschreven volgorde de meeste gelijkwaardigheid te garanderen en tot de minste conflicten aanleiding te geven. Waar Spanje dit systeem al decennia lang toepast weliswaar met een voorgeschreven naamsvolgorde, zou dit ook binnen het Nederlandse registratiesysteem toch geen probleem moeten zijn.

5.2 Aanpassing van de conflictregel
Ondanks dat verwacht mag worden dat van het bovenstaande een sterk conflictverlagende werking uitgaat, zullen er altijd hardnekkige zaken resteren. Zoals een aantal van de gegeven voorbeelden aantoont, blijkt uit de concrete omstandigheden van het geval dat het zeer wel mogelijk is dat er aanwijsbare, uiteenlopende belangen spelen die tegen elkaar afgewogen kunnen worden. Dit is overduidelijk in de situatie van de "afwezige" vader, maar kan bijvoorbeeld ook het geval zijn wanneer de familienaam van één van de ouders dreigt uit te sterven. Vanuit proportionaliteitsoogpunt is er daarom voor te pleiten om ingeval men niet tot een gezamenlijke naamskeuze kan komen, hiervoor een expliciete rechtsingang te scheppen, bijvoorbeeld door aansluiting bij de eerdergenoemde procedure van artikel 1:253a BW die als voordeel heeft dat deze voorafgegaan wordt door een verplichte rechterlijke bemiddelingspoging.
Dit impliceert wel dat, teneinde aan de doelstelling van "zekerheid van naam" te voldoen, het kind, in het geval dat een gezamenlijke naamskeuze uitblijft en het kind reeds geboren is, een voorlopige naam verkrijgt tot maximaal drie maanden na de geboorte. Ook een voorlopige naam vergt echter een keuze tussen vaders- en moedersnaam. Hoewel dit door de tijdelijkheid geen halszaak is, is er vanwege de positie van de vrouw binnen het onderhandelingsproces (zie paragraaf 4.2) veel voor te zeggen hierbij voorrang te geven aan moedersnaam. (28)

Het lijkt nog de vraag te zijn of het evaluatierapport, gezien de beperkte opzet daarvan, een voldoende basis zal zijn voor een heroverweging van het naamrecht. Evenwel dwingen (inter)nationale gelijkebehandelingsverplichtingen om opnieuw de proportionaliteit van het gehanteerde normenstelsel af te wegen tegen de hiermee beoogde doelen. Zonder dat dat een beletsel hoeft te vormen voor de meerderheid van mensen die het huidige keuzestelsel onderschrijven, zal het tenminste mogelijk moeten zijn om een alternatieve conflictregel te formuleren waarmee dezelfde wetsdoelen via andere en minder sekseonderscheidende wegen te bereiken zijn. Ook al zou het EHRM de huidige beleidskeuzen tolereren, dan nog blijft staan dat Nederland binnen de internationale gemeenschap op zijn vingers is getikt vanwege schending van het VN-Vrouwenverdrag. Als veel Europese landen door middel van uiteenlopende varianten wel tot een oplossing kunnen komen die voldoet aan de eisen van gelijke behandeling, zou het van een brevet van onvermogen getuigen indien de Nederlandse wetgever op het gebied van het naamrecht te kort blijft schieten.

1. A. Klijn en G. Beijers, De gekozen achternaam. Betekenis van de wijziging van artikel 5 van het Burgerlijk Wetboek, WODC-rapport 201, Boom: Den Haag 2002.

2. Dit sluit ten dele aan bij een eerdere analyse uit 1999, zie E.A. Boor,

De verborgen moraal in het familierecht.

1. ‘Mechanismen van in- en uitsluiting binnen het naam- en gezagsrecht", K. Lünnemann, T. Loenen en A. Veldman (red.), De onzichtbare

standaard in het recht, Deventer: 1999, pp. 22-28.

1. HR 23 september 1988 NJ 1989, 740

2. Kamerstukken II 1991-1992, 22 408, nr.1.

3. Hierbij laat ik de invloed van de psychisch-emotionele staat waarin de moeder, maar veelal ook de vader, de eerste dagen na een bevalling , zeker die van het eerste kind, verkeert nog buiten beschouwing. Zie verder : J.N.E. Plasschaert, De herziening van het naamrecht, FJR 1997, nr.12, p.288-293.

4. Zie noot 2.

5. Kamerstukken I 1996-1997, 22 408, nr. 2, p. 2.

6. Het rapport geeft zelf geen overzicht hiervan, maar het lijkt slechts om circa 80 tot 100 respondenten te gaan (De gekozen achternaam, pp. 60 en 64 waar naar concrete ervaringen met de nieuwe wet wordt gevraagd).

7. M. Bol en A. Klijn, Achternamen, WODC-rapport nr. 26, SDU: Den Haag 1981.

8. Na verdere interpretatie komt men tot een schatting van circa 5%, De gekozen achternaam, p. 58.

9. De gekozen achternaam, p. 38. Van de (niet-representatieve) groep die via de web-site ouders-online een reactie hebben gegeven spreken 84 van de 95 zich uit tegen de hoofdregel in het naamrecht op grond van traditie.

10. Zie ook de bijdragen van K. Boele-Woelki en S. Wortmann elders in dit nummer.

11. De onderzoekers spreken van ‘circumstantial evidence’ (De gekozen achternaam, pp. 6 en 70). Deze gegevens zijn overigens gebaseerd op de antwoorden van 95 van de 1127 respondenten (p. 64).

12. De gekozen achternaam, p. 68.

13. Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Twenty-fith session 2-20 July 2001, Consideration of the reports of States parties (The Netherlands).

14. Bijleveld v. Nederland, Appl. No 42937/98, NJB 2000, p. 1337, nr. 27. Deze zaak is aangebracht met steun van het Clara Wichmann Proefprocessenfonds.

15. De gekozen achternaam, p. 65.

16. De gekozen achternaam, p. 65.

17. De gekozen achternaam, p. 66.

18. Ook het WODC-rapport spreekt het vermoeden uit dat het ingeval van conflict "buigen of barsten" is voor de moeder (De gekozen achternaam, pp. 5 en 70).

19. Rb. Amsterdam 25 oktober 2001, KG 2001, 279.

20. Alle in 1991 door de Raad van State genoemde argumenten om te kiezen voor het primaat van moedersnaam zouden hier opgeld kunnen doen, te weten "mater sempa certa est", het feit dat het kind hier door de moeder verzorgd en opgevoed zal worden en de veelal pijnlijke procedure tot naamswijziging (zie voor deze argumenten Asser-De Boer, Personen- en familierecht, Kluwer 2002, p. 38).

21. De gekozen achternaam, p. 69.

22. De gekozen achternaam, p. 64 en 65. Eveneens is te wijzen op het eerder genoemde voorbeeld van de vrouw die zelfs haar nationaliteit zou willen veranderen om een combinatie van namen mogelijk te maken (zie paragraaf 4.2).

23. De gekozen achternaam, p. 78.

24. De gekozen achternaam, p. 36.

25. Hiervoor gelden verder dezelfde legitimatiegronden als eerder door de Raad van State in 1991aangedragen (zie noot 22).

Voor meer informatie over het themanummer over naamrecht van het Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht, zie de rubriek ‘Bijeenkomsten’

Commentaar kabinetsstandpunt inzake wijziging wetboek van strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten (opheffing algemeen bordeelverbod)
TK 25 437, nr. 30

Clara Wichmann Instituut & Mr. A. de Graaf Stichting
mei 2003

Op 21 februari 2003 bracht het kabinet een reactie uit op het evaluatieonderzoek naar de opheffing van het algemeen bordeelverbod. Het Clara Wichmann Instituut en de Mr. de Graaf Stichting spreken hun waardering uit voor dit evaluatieonderzoek dat een uitgebreid en gedegen overzicht van de stand van zaken geeft. Tevens biedt het onderzoek een goed inzicht in de knelpunten die er nog liggen en aanknopingspunten voor oplossingen.

In dit commentaar wordt ingegaan op de kabinetsreactie naar aanleiding van het onderzoek. Eerst worden enkele algemene opmerkingen gemaakt. Daarna wordt ingegaan op specifieke onderdelen van de kabinetsreactie en wordt een aantal onderwerpen besproken die hierin missen.
Afgesloten wordt met een samenvatting van de conclusies en aanbevelingen.
Bij dit alles richt dit commentaar zich met name op de (verbetering van de) positie van prostituees.

Algemene opmerkingen

In het kabinetsstandpunt vallen met name twee zaken op: ten eerste het ontbreken van een lange termijn visie op de gewenste ontwikkeling van de prostitutiesector en, ten tweede, het ontbreken van actief een (arbeids)emancipatiebeleid met betrekking tot (de positie van) prostituees.

Ontbreken van een visie

Rode lijn in de kabinetsreactie en het tot nu toe gevoerde beleid is een sterke focus op beheersing, controle en regulering, waarbij de uitvoering van het beleid wordt overgelaten aan de gemeenten.
Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat gemeenten zich overwegend richten op handhaving van de status quo. Dit heeft uiteraard consequenties voor de ontwikkeling van de sector. Een van die consequenties is dat de sector grotendeels beheerst blijft door dezelfde exploitanten als voor de opheffing van het bordeelverbod en dat vrijwel geen ruimte is voor vernieuwing van de sector. De bestaande exploitanten zijn immers degenen die vergunningen krijgen en ook overigens degenen die in de aan de legalisering voorafgaande periode voldoende kapitaal hebben opgebouwd om aan alle nieuwe eisen te voldoen.

Wat ontbreekt is een overall visie op het soort prostitutiesector dat Nederland op langere termijn wil hebben en een doordenking van de consequenties daarvan voor het nu te voeren beleid, waarbij de centrale overheid naast de gemeenten een eigen verantwoordelijkheid neemt. Is bijvoorbeeld het uitgangspunt dat de ontwikkeling van de sector aan de markt en de gemeenten wordt overgelaten, zoals de kabinetsreactie lijkt uit te stralen? Wordt het wenselijk geacht dat prostitutie zich concentreert in bepaalde delen van de stad of in grootschalige, door de overheid gecontroleerde centra à la het indertijd voorgestelde Eroscentrum Rotterdam? Of is het beleid juist gericht op deconcentratie, stimulering van kleinschalige vrouw-vriendelijke ondernemingen en een zo zelfstandig mogelijke positie van prostituees?
Daarbij is van belang dat elke keuze, inclusief het maken van geen keuze, consequenties heeft voor hoe de sector er over tien of twintig jaar uit zal zien en, even belangrijk, hoe de machtsverhoudingen in de sector zich zullen ontwikkelen. Consequentie van concentratie van raamprostitutie in bepaalde straten is bijvoorbeeld het ontstaan van monopolieposities van een beperkt aantal exploitanten, zoals bijvoorbeeld de ontwikkelingen in Den Haag hebben laten zien. Acht het kabinet dat wenselijk of juist niet?

Het kabinetsstandpunt maakt niet duidelijk of over dit soort vragen is nagedacht, welke keuzes daarin gemaakt worden en waarom en hoe vervolgens die keuzes in beleid worden vertaald. Eerder wordt de indruk gewekt van een soort laissez-faire houding van de kant van de centrale overheid waar het de (toekomstige) vormgeving van deze nieuwe, legale sector betreft, waarbij het beleid niet verder strekt dan overwegingen van beheersing, openbare orde en bestrijding van criminaliteit en illegaliteit. Deze vraag naar een bredere visie klemt te meer gelet op het, ook door het kabinet onderkende, bijzondere karakter van het werk dat immers nauw raakt aan de fysieke en psychische integriteit van de in deze sector werkzame personen.

Ontbreken van een actief emancipatiebeleid

Ten tweede, en deels in het verlengde van bovenstaande, ontbreekt een actief emancipatiebeleid ter versterking en verbetering van de positie van prostituees, evenals een analyse van de huidige machtsverhoudingen in de sector. De kabinetsnota rept met geen woord over hoe gedacht wordt de (arbeids)emancipatie van deze nieuwe beroepsgroep te bevorderen. In de tot nu toe verschenen emancipatienota”s ontbreken prostituees geheel en ook in de regeringsrapportages over het VN-Vrouwenverdrag is het tevergeefs zoeken naar maatregelen die de overheid denkt te nemen om bijvoorbeeld de sociale uitsluiting en stigmatisering van prostituees aan te pakken.
Indicatief is eveneens dat in de kabinetsreactie het ministerie van SZW vrijwel geheel ontbreekt. Is er bijvoorbeeld overleg geweest met de Staatssecretaris voor Emancipatiezaken? In hoeverre is DCE betrokken bij het ontwikkelen van beleid ter verbetering van de positie van prostituees? Hoe ziet het kabinet de rol van het ministerie van SZW, en met name van DCE?

Het ontbreken van een emancipatoire benadering valt des te meer op omdat de oorspronkelijke discussie over de opheffing van het bordeelverbod juist geïnitieerd werd vanuit het ministerie van SZW, en meer in het bijzonder door Emancipatiezaken, vanuit het perspectief van een betere waarborging van de rechten van prostituees.1 Zo schreef de toenmalige staatssecretaris van Emancipatiezaken, Annelien Kappeyne van de Copello, in een nota van september 1984, dat het beleid zich niet alleen zou moeten richten op de bestrijding van dwang en geweld, maar bovendien een onafhankelijke opstelling van prostituees mogelijk diende te maken door een zelfstandige bedrijfsvoering door prostituees te bevorderen.2 Het verbeteren van de maatschappelijke en juridische positie van prostituees is dan ook van meet af aan een van de hoofddoelen van de legalisering geweest.

Hoewel in de kabinetsreactie onderkend wordt dat, zeker waar het gaat om de bescherming van de prostituee, een grote achterstand moet worden goedgemaakt (p. 3) worden hier in het geheel geen consequenties aan verbonden. Integendeel, in de hele notitie wordt de indruk gewekt dat het in de prostitutiebranche om gelijkwaardige partijen gaat met gelijke belangen en een gelijkwaardige (onderhandelings)positie. Zo wordt gesteld dat vanaf 1 oktober 2000 sprake is van een legale sector, wat “o.a. met zich meebrengt dat werkgevers en werknemers in onderling overleg moeten werken aan normale arbeidsverhoudingen” (p.8), zonder enige verwijzing naar de ongelijke machtsverhoudingen die het gevolg zijn van de langdurige uitsluiting van prostituees van arbeidsbescherming en arbeidsrechten. Ook wordt bijna voortdurend gesproken over “de branche”(waarmee bijvoorbeeld overleg en samenwerking op gang is gekomen, p. 2), “de prostitutiesector” of “de prostitutie”, zonder onderscheid te maken naar de verschillende partijen en hun onderscheiden belangen en positie. Prostituees als specifieke en aparte doelgroep zijn geheel weggevallen. De vraag dringt zich dan ook op of met “de branche” niet in feite “de exploitanten” wordt bedoeld. Dat dit een reële vrees is blijkt bijvoorbeeld op p. 6 van het kabinetsstandpunt waar gesteld wordt dat een adequate voorlichting en handhaving nodig is om tot naleving te komen: “Regelmatige voorlichting, toezicht en controle zijn noodzakelijk, om de exploitanten te wijzen op hun wettelijke verantwoordelijkheden.” Over prostituees wordt niet gesproken.

In werkelijkheid is natuurlijk (nog) geen sprake van gelijke machtsverhoudingen of een gelijkwaardige (onderhandelings)positie.3 De opheffing van het bordeelverbod geeft prostituees weliswaar de instrumenten in handen om op te komen tegen machtsmisbruik en willekeur – de klassieke functie van het arbeidsrecht -, maar om te komen tot een situatie waarin partijen niet alleen formeel maar ook materieel een gelijkwaardige positie innemen is actieve ondersteuning van de overheid nodig. Daarbij gaat het niet alleen om bijvoorbeeld specifiek op prostituees gerichte voorlichting, stimulering van (zelf)organisatie en zelfstandig ondernemerschap, maar vooral ook om de ontwikkeling van een beleid dat aansluit bij en rekening houdt met de belangen van prostituees.

Daarbij liggen de consequenties van het feit dat prostitutie geen “gewoon” werk is niet in het maken van een uitzonderingspositie voor prostituees maar in het zoeken naar wegen waarop bestaand recht in deze specifieke situatie moet worden toegepast of aangevuld, op dezelfde manier als dat voor andere beroepen is gebeurd en gebeurt. Dat wil zeggen dat consequent tot uitgangspunt wordt genomen dat prostitutie arbeid is, terwijl tegelijkertijd rekening wordt gehouden met het bijzondere karakter van sekswerk en de bijzondere positie van sekswerkers. Bijzonder als gevolg van honderd jaar uitsluiting van arbeidsrechten en arbeidsbescherming waardoor de verhoudingen wellicht het beste vergelijkbaar zijn met die in de fabrieken of op het platteland uit het einde van de negentiende eeuw. Bijzonder ook door het stigma dat met de opheffing van het bordeelverbod niet zomaar verdwenen is en waarmee prostituees vooralsnog moeten zien te leven.

Lokaal prostitutiebeleid

Aan de ene kant stelt het kabinet zichzelf ambitieuze doelstellingen “als stip aan de horizon”, hetgeen wij uiteraard steunen, aan de andere kant wordt de realisering van die doelstellingen volledig aan de gemeenten overgelaten. Tegelijkertijd wordt erkend dat die gemeenten autonoom zijn en dat aan hen geen verplichting kan worden opgelegd een prostitutiebeleid te voeren. Hier ligt een probleem. Dat probleem doet zich vooral voor waar het gaat om de verbetering van de positie van prostituees. Zoals geconstateerd wordt in het evaluatieonderzoek, richt het gemeentelijke beleid zich met name op handhaving van de status quo. In de praktijk blijkt dit beleid vooral gunstig te werken voor de “gesettelde” (grote) exploitanten en in het nadeel van kleinschalige, door vrouwen zelf gerunde bedrijven die op dit moment min of meer uit de markt lijken te worden gedrukt of voor wie de investeringskosten om aan de vergunningseisen te voldoen te hoog zijn. Het wijzen van gemeenten op de nadelen van een dergelijk status-quo beleid in workshops lijkt hierop een mager antwoord.

Bovendien wordt het gemeentelijke vergunningenstelsel ingevoerd zonder rekening te houden met de belangen van prostituees bij, bijvoorbeeld, privacy-bescherming. Gevolg is dat niet alleen illegale vreemdelingen, zoals vaak wordt verondersteld, de voorkeur geven aan het ongereguleerde, on-vergunde, deel van de prostitutie, maar dat ook sommige Nederlandse prostituees er de voorkeur aan geven anoniem buiten het reguliere en gecontroleerde stelsel te werken. Hoe groot deze vlucht naar andere vormen – thuiswerk, 06-nummers, escort – is, is niet duidelijk. Ook het evaluatieonderzoek heeft hier geen uitsluitsel over kunnen geven. Als oplossing wordt vooral de uitbreiding van het vergunningenstelsel gezien tot met name de niet-locatiegebonden vormen, zoals de escort.

Men zou zich natuurlijk ook kunnen afvragen waarom zoveel prostituees niet langer in het reguliere circuit willen werken, terwijl het de bedoeling was juist hen een betere positie en meer bescherming te bezorgen. Een voor de hand liggende conclusie is dat er onderweg iets mis is gegaan. Ook als het doel is een illegaal circuit te voorkomen, lijkt de meest voor de hand liggende reactie om het werken in het legale circuit aantrekkelijker te maken. Om dat te doen moet rekening worden gehouden met de belangen en behoeften van de betrokken partijen. Een manier hiervoor is bijvoorbeeld het betrekken van prostituees in de ontwikkeling van het beleid zodat een beeld gekregen wordt van hun vragen en problemen en daarop ingespeeld kan worden. Ook de ondersteuning van organisaties die hierin een brugfunctie kunnen vervullen is van belang, evenals een specifiek op prostituees gericht voorlichtingsbeleid.

Door zelf een actief emancipatiebeleid te voeren kan de centrale overheid hierin op zijn minst een stimulerende rol spelen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de ontwikkeling van landelijk informatiemateriaal, een apart potje voor gemeentelijk emancipatiebeleid voor prostituees, speciale regelingen om zelfstandig ondernemerschap van vrouwen te stimuleren, het toekennen van startsubsidies aan (ex) prostituees die een eigen bedrijf willen beginnen en het instellen van een landelijke vragen- en klachtentelefoon.

In dit kader is ook de conclusie van het kabinet van belang dat het moment nabij is gekomen waarop het lokale bestuur de toezichtstaak van de politie dient over te nemen. Wij onderschrijven die conclusie. Eenzelfde conclusie dient ons inziens getrokken te worden met betrekking tot de huidige coördinerende rol van het Ministerie van Justitie. Overdracht hiervan naar het Ministerie van Sociale Zaken ligt voor de hand en is ook overigens in overeenstemming met het uitgangspunt van normalisering van de branche. Daarbij is ook juist het Ministerie van Sociale Zaken aangewezen waar het gaat om de ontwikkeling van een actief (arbeids)emancipatiebeleid. Wij vragen ons af wat de gedachten van het kabinet hierover zijn.

Daarnaast spelen vanuit emancipatie-perspectief uiteraard kwesties rondom arbeidsverhoudingen, fiscaliteit en arbeidsomstandigheden een grote rol. Daarop wordt hieronder ingegaan.

De positie van de prostituee

Arbeidsverhoudingen, fiscaliteit en arbeidsomstandigheden

Een van de grote knelpunten die in het evaluatierapport naar voren komt is de onduidelijkheid over de arbeidsverhouding tussen exploitant en prostituee en het gebrek aan een uniform en herkenbaar beleid in deze van de betrokken overheidsinstanties (Belastingdienst, UWV/GAK, Arbeidsinspectie). Daarbij wordt gesteld dat deze verwarring over zelfstandigheid en loondienst exemplarisch is voor de onduidelijkheid die in het algemeen bestaat over de invulling van arbeidsrechtelijke normen als het prostitutie betreft.4 Dit vormt een belangrijke belemmering voor de ontwikkeling van heldere arbeidsverhoudingen in de branche. Daarbij moet bedacht worden dat van elke onduidelijkheid bijna per definitie de zwakste partij, in casu de prostituees, het meest de dupe zijn.

Gesteld wordt dat het werken aan normale arbeidsverhoudingen primair een verantwoordelijkheid van betrokkenen zelf is, “die daar dan ook op zullen worden aangesproken”. Minimale voorwaarde daarvoor is dan toch dat de normen bekend, duidelijk en uniform zijn, m.n. wanneer sprake is van arbeid als zelfstandige en wanneer van een werkgevers/werknemers verhouding. Tot nu toe is dit niet het geval. Het stellen van heldere en voor partijen kenbare normen is bij uitstek een verantwoordelijkheid van de overheid, waarop deze ook aangesproken mag en moet worden.

Positief is dat de Belastingdienst en UWV recent een gezamenlijk toetsingskader vastgesteld hebben. Te betreuren is dat dit nu pas – twee jaar na opheffing van het bordeelverbod – gebeurt en dat dit bovendien nog steeds niet specifiek gericht is op de arbeidsverhoudingen in de prostitutiebranche. Het valt dan ook zeer te betwijfelen of hiermee de problemen zijn opgelost, gelet op het bijzondere karakter van de arbeid, de vele vragen die dat bijvoorbeeld rondom de invulling van het begrip gezagsverhouding oproept en de specifieke geschiedenis van de branche. Veel problemen hadden kunnen worden voorkomen indien in de voorbereiding van de opheffing van het bordeelverbod door de betrokken instanties de handen in elkaar waren geslagen en een eenduidig, voor betrokkenen kenbaar beleid ontwikkeld was, maar ook nu nog lijkt de ontwikkeling van een dergelijk, specifiek op de sector gericht toetsingskader van groot belang.

Correct is op zich dat partijen ook voor de wetswijziging belastingplichtig waren. Daarbij moet echter wel bedacht worden dat voor de wetswijziging de kwestie van het al dan niet aanwezig zijn van een loondienstverhouding geen rol speelde (hoewel een dergelijke relatie juridisch niet onmogelijk was) en dat dit nu precies het terrein is waar de grootste problemen zich momenteel voordoen.

Correct is ook dat er dikwijls een groot verschil is tussen de feitelijke en de door de branche (lees: exploitanten) gepresenteerde situatie rond de arbeidsverhouding. Aangegeven wordt dat deze discrepantie wordt veroorzaakt door de “aard van de arbeidsverhoudingen die nog eigen zijn aan de bedrijfsuitoefening”: enigszins verhullende taal voor het feit dat bij gebrek aan arbeidsbescherming de gezagsverhoudingen in deze branche nogal uit de hand hebben kunnen lopen. Juist hier – in het corrigeren van deze historisch gegroeide machtsongelijkheid – zou de overheid middels een actief ondersteuning- en voorlichtingsbeleid, met name gericht op prostituees, een belangrijke rol kunnen en ons inziens horen te spelen.
Het is dan ook verheugend dat de UWV en Belastingdienst voornemens zijn gezamenlijk een bij de situatie passend voorlichting-en communicatie traject op te zetten. Wij vragen ons af op welke termijn dit plaats zal vinden, gezien de urgentie hiervan.

Belastingen

Naast de kwestie van het al dan niet aanwezig zijn van een loondienstverhouding, spelen nog een aantal andere problemen met betrekking tot belastingheffing, waarop in het kabinetsstandpunt niet wordt ingegaan. Zo is het bepaaldelijk niet bemoedigend dat een prostituee in het kader van de zelfstandigenaftrek nog steeds met de belastinginspecteur in de clinch moet gaan over de vraag of de tijd dat zij achter de ramen zit maar geen klant heeft wel als werktijd gerekend kan worden. Of de tijd die zij besteedt aan schoonmaken, het doornemen van sekscatalogi of het doen van de boekhouding. Het opstellen van duidelijke richtlijnen hierover lijkt aan te bevelen.

Bovendien speelt ook hier de kwestie van privacybescherming. Zolang het stigma op prostitutie nog zo groot is en veel prostituees een dubbelleven leiden, hebben zij een groot belang bij bescherming van hun identiteit. Naast het feit dat de meeste mensen, inclusief prostituees, het niet leuk vinden om belasting te betalen, is het verlies van anonimiteit een extra drempel voor prostituees. Daarbij gaat het zowel om anonimiteit tegenover de exploitant als tegenover de belastingdienst. Menig prostituee heeft weinig vertrouwen in de verplichting van de belastingdienst om haar gegevens vertrouwelijk te behandelen, nu in het verleden politie en belastingdienst vaak onrechtmatig hebben samengewerkt door gegevens over te dragen.5
Bovendien willen zij bij voorkeur niet dat de exploitant van het bedrijf waar zij werken (of klanten) vrijelijk over hun privé-gegevens, zoals hun adres, kunnen beschikken omdat dat hen op een eenvoudige manier chantabel maakt. Ook overwegingen van bescherming van familie of kinderen kunnen hierin een rol spelen. Het is dan ook aan te bevelen te onderzoeken of het mogelijk is een regeling te ontwerpen die rekening houdt met privacygevoeligheid en de gegevens van de prostituee voor een zo beperkt mogelijk aantal mensen toegankelijk maakt, bijvoorbeeld door het werken met codes of werknamen.

Voor wat betreft het punt van inschrijving bij de Kamer van Koophandel is de recente uitspraak van de Rechtbank Zwolle van belang.6 In deze door de Kamer van Koophandel voor de Veluwe en Twente aangespannen procedure bepaalde de rechter dat een zelfstandig werkende prostitutie niet geacht moet worden een bedrijf uit te oefenen, maar aangemerkt moet worden als beroepsbeoefenaar. Inschrijving is derhalve in strijd met de Handelsregisterwet 1996 en art. 9 Handelsregisterbesluit 1996. Net als voor artsen of advocaten ontbreekt voor zelfstandige prostituees derhalve niet alleen de plicht zich in te schrijven bij de Kamer van Koophandel, maar kunnen zij dat niet, zelfs indien zij dat zouden willen. Op dit punt is een beschermingsregeling dus overbodig.

Het argument dat het belang van anonimiteit – en het om die reden maken van uitzonderingen – zich niet verhoudt met het streven naar acceptatie van de prostituee is op zijn minst opvallend wanneer bedacht wordt dat dit argument niet in de weg heeft gestaan aan het invoeren van een identificatieplicht voor prostituees. Deze invoering vond gelijktijdig met de opheffing van het bordeelverbod alleen voor prostituees (en dus bij uitzondering) plaats, en is bij uitstek stigmatiserend. De acceptatie van prostituees als beroepsgroep hangt ongetwijfeld van andere factoren af dan het in diverse regelingen rekening houden met de legitieme wens van prostituees hun privacy te beschermen. Acceptatie is een streven, maar weerspiegelt vooralsnog niet de werkelijkheid. Om acceptatie te realiseren zal uitgegaan dienen te worden van de huidige werkelijkheid. Die is vooralsnog dat de opheffing van het bordeelverbod niet ook het stigma op dit werk heeft opgeheven. Daarmee rekening houden is een van de factoren voor een succesvolle implementatie van de wetswijziging.

Arbeidsinspectie

Opvallend is de passieve en afwachtende houding van de Arbeidsinspectie die uit het evaluatieonderzoek naar voren komt. Te verwachten was geweest dat de Arbeidsinspectie in een sector waar nooit enige controle op arbeidsomstandigheden heeft plaatsgevonden een actieve rol voor zich had opgeëist. Door middel van een inventariserend onderzoek had bijvoorbeeld getracht kunnen worden een beeld te krijgen van de werkcondities in de prostitutie om aan de hand daarvan in grote lijnen aan te geven welke verbeteringen noodzakelijk zijn en eventueel daar algemeen geldende richtlijnen voor aan te leggen. Is het kabinet van plan hier alsnog een actievere rol in te spelen?

Imago

De erkenning van prostitutie als arbeid, rekening houdend met het specifieke karakter van het werk en de bijzondere positie van prostituees, is een belangrijke stap in de positieverbetering van prostituees. Die bijzondere positie heeft niet alleen te maken de aard van het werk en de historisch gegroeide ongelijke verhoudingen binnen de sector, maar ook met de relatie tot de samenleving. Prostituees hebben in ernstige mate te lijden van het stigma dat nog altijd rust op prostitutie. Voor de opheffing van dat stigma is een wetswijziging niet voldoende, maar is ook een verandering van de houding van de samenleving ten opzichte van prostitutie en de plaats van de prostitutiesector in onze samenleving nodig.

Uiteraard kan de overheid niet de maatschappelijke denkbeelden over prostitutie veranderen. Wel kan de overheid hierin een sturende en stimulerende rol spelen, in de eerste plaats door het voorlichten van de eigen diensten over de nieuwe status van de prostitutiesector in Nederland, maar ook door voorlichting aan het grote publiek. In Zweden is enkele jaren geleden de strafbaarstelling van klanten bij wet ingevoerd. Zonder inhoudelijk hierop in te gaan, is het interessant te vermelden dat de Zweedse overheid via verschillende publiekscampagnes haar redenen voor dit besluit met het Zweedse publiek heeft gecommuniceerd. Iets dergelijks is in Nederland nooit gebeurd ten aanzien van de keuzes die hier zijn gemaakt.

In het kabinetsstandpunt wordt gesteld dat van de overheid verwacht mag worden dat met de branche in gesprek wordt gegaan en dat voorlichting gegeven wordt over de verplichtingen die wet- en regelgeving met zich mee brengen. Erkend wordt dat de voorlichting aan prostituees “voor verbetering vatbaar is”. De oplossingen die hiervoor aangedragen worden zijn echter minimaal. Gewezen wordt op het initiatief van UWV en belastingdienst, het feit dat sommige gemeenten voorlichtingsactiviteiten ondernemen en de subsidies aan de Rode Draad en de Mr. A de Graaf Stichting. Wij onderschrijven het belang dat aan belangenorganisaties en expertisecentra in dit proces wordt toegekend, maar menen dat dit niet af doet aan de eigen verantwoordelijkheid van de overheid, met name op het punt van voorlichting en de implementatie van de wetswijziging door de eigen overheids- en semi-overheidsdiensten.

Dit geldt te meer als bedacht wordt dat na de wetswijziging De Rode Draad in eerste instantie haar subsidie grotendeels dreigde te verliezen en dat ook nu, na een intensive lobby, de haar toegekende middelen minimaal zijn in verhouding met de haar toebedachte taak. Indien de Rode Draad de rol wil spelen die de overheid haar toekent – het functioneren als aanjager in de voorlichting door diverse betrokken organisaties op lokaal en regionaal niveau, waaronder de gemeenten -, dan moeten daar ook reële middelen tegenover staan. Hetzelfde kan gezegd worden voor de Mr A. de Graaf Stichting, aan wie eveneens een belangrijke rol wordt toegekend bij de totstandbrenging van een infrastructuur voor de emancipatie van alle bij de prostitutie betrokken partijen. Deze stichting is sinds de opheffing van het bordeelverbod geconfronteerd met een subsidiekorting van 25% en beschikt derhalve weliswaar over de expertise, maar niet over de middelen en menskracht om de haar toebedachte taken te realiseren.

Uiteraard zal op termijn een van de gevolgen van de erkenning van prostitutie als arbeid zijn dat de nieuwe beroepsgroep zich zal organiseren en laten vertegenwoordigen door een vakbeweging. Zover is het echter nog lang niet. Anders dan de exploitanten zijn prostituees niet of nauwelijks georganiseerd. Daarvoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen, zoals het stigma op prostitutie en het daarop gebaseerde belang dat prostituees hechten aan privacy en anonimiteit, maar ook de bestaande ongelijke machtsverhoudingen en het gebrek aan middelen om zich te organiseren. Juist daarom heeft deze jonge beroepsgroep overheidssteun nodig om de arbeidsemancipatie en professionalisering van de grond te krijgen. Een goede voorlichting door de overheid over de nieuwe rechten en plichten is daarin een eerste stap.

Gezondheid en welzijn

Het kabinet concludeert dat de klachten die prostituees hebben ten aanzien van welzijn en gezondheid inherent zijn aan de aard van de werkzaamheden en de bijbehorende leefstijl. Dit is een nogal vergaande en gemakkelijke conclusie, waarvan onduidelijk is waarop zij is gebaseerd. Zeker gelet op het feit dat prostituees meer klachten hebben dan andere beroepsbeoefenaren lijkt nader onderzoek geïndiceerd. Ook wij achten een vergelijking met de “gemiddelde vrouwelijke werknemer” hier niet op zijn plaats. Er zitten immers nogal wat verschillen tussen de werkzaamheden van bijvoorbeeld een docent, een kapster of een patholoog-anatoom, zelfs als zij allen van het vrouwelijk geslacht zijn. Meer voor de hand ligt een vergelijking met een vergelijkbare beroepsgroep, bijvoorbeeld barkeepers in een nachtclub.

Ondanks de toegenomen toegankelijkheid van de reguliere gezondheidszorg wordt in de prostitutie nog veel gebruik gemaakt van clubartsen. In het verleden is er veel en terechte kritiek geweest op het systeem van clubartsen. De constatering dat prostituees zich nu correct behandeld voelen door clubartsen, neemt niet weg dat het systeem bijzonder vatbaar is voor onoorbare praktijken, zoals in het verleden bewezen is. Een rol kan ook spelen dat veel prostituees niet anders zijn gewend, bovendien sluit het systeem van clubartsen aan op de wens van anonimiteit die veel prostituees nog hebben.
Het verdient aanbeveling de al ingezette verbetering van de toegankelijkheid van de gezondheidszorg voor prostituees verder te ontwikkelen. Hierbij moet worden gedacht aan speciale soa-spreekuren voor prostituees bij de GGD en bijvoorbeeld een mobiele unit die afgelegen bordelen kan bezoeken. Op die manier kan het systeem van clubartsen geleidelijk worden vervangen.

In de discussie over prostitutie en gezondheid heeft SOA/HIV preventie altijd centraal gestaan met het oog op de bescherming van de volksgezondheid. Voor de beroepsgroep is het thema gezondheid echter veel breder dan de preventie van seksueel overdraagbare ziekten. In het kader van de bescherming van het welzijn en gezondheid van prostituees en de verbetering van de arbeidsomstandigheden, dient evenzeer aandacht te worden geschonken aan (andere) specifieke beroepsgerelateerde ziekten. Daarbij kan worden gedacht aan blaasontstekingen veroorzaakt door veel seksuele contacten, maar ook aan rugklachten door slechte bedden of klachten aan de luchtwegen door het werken in een rokerige omgeving.

Strafbare vormen van exploitatie

Bestrijding van illegaliteit versus bestrijding van dwang en uitbuiting

In het kabinetsstandpunt wordt aangegeven dat een intensivering dient plaats te vinden waar het gaat om de bestrijding van strafbare vormen van exploitatie. Daarbij gaat het om prostitutie door minderjarigen, onvrijwillige vormen van prostitutie en prostitutie door personen zonder een voor arbeid geldige verblijfstitel. Een analyse van de spanning tussen deze verschillende doelen, de bestrijding van minderjarigheid en dwang (gericht op de bescherming van de persoon) enerzijds en de bestrijding van illegaliteit (gericht op de bescherming van de staat) anderzijds, ontbreekt echter. Zo kan een intensivering van de bestrijding van illegaliteit juist een vergroting van de kwetsbaarheid van buitenlandse prostituees voor mensenhandel en andere vormen van uitbuiting tot gevolg hebben, doordat deze groep verder het illegale en circuit wordt ingedrongen. Dit is met name het geval zolang prostituees van buiten de EU categoriaal zijn uitgesloten van legale arbeid in de prostitutie. Prostitutie is de enige arbeid waarvoor een dergelijk categoriaal verbod in de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) is vastgelegd.

Reeds voor de opheffing van het bordeelverbod hebben verschillende organisaties gewaarschuwd dat een dergelijke uitsluiting de kwetsbaarheid van deze groep voor mensenhandel vergroot.7 Ook de bevindingen van het evaluatieonderzoek wijzen hierop. Zo wordt gewezen op een groeiende tweedeling in de prostitutie, waarbij met name prostituees in de ongereguleerde en moeilijk controleerbare vormen van prostitutie – waar zich per definitie de buitenlandse vrouwen bevinden – een groter risico lopen met dwangsituaties geconfronteerd te worden. Geconstateerd wordt dat hun positie eerder slechter is geworden dan beter.
Overigens verschaft het evaluatieonderzoek geen uitsluitsel over de omvang van verschuivingen naar de ongereguleerde sector en de mate waarin dwangsituaties plaatsvinden.

In dit kader wijzen wij ook op het recent aan de Minister van Justitie uitgebrachte advies van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken inzake de naleving van het VN-Vrouwenverdrag in relatie tot de positie van vreemdelingenvrouwen.8 Hierin constateert de ACVZ dat er voldoende aanwijzingen zijn om te veronderstellen dat de opheffing van het bordeelverbod de positie van illegale prostituees nadelig beïnvloedt en de vrouwenhandel bevordert en beveelt zij nader onderzoek hiernaar aan.9

Ook prof. mr. Spijkerboer concludeert in zijn ten behoeve van de ACVZ geschreven discussienota dat het feit dat derdelanders geen vergunning kunnen krijgen voor arbeid als prostituee, vrouwen uit derde landen meer kwetsbaar maakt voor mensenhandel dan zij zouden zijn als zij wel legaal hun werk zouden kunnen doen.10 Hij werpt dan ook de vraag op of de uitsluiting van derdelanders van legale arbeid in de prostitutie niet in strijd is met art. 6 van het VN-Vrouwenverdrag, dat staten verplicht alle passende maatregelen te nemen ter bestrijding van alle vormen van vrouwenhandel. Bovendien is de uitsluiting van prostitutie, een beroep waarin overwegend vrouwen werkzaam zijn, van de mogelijkheid een verblijfsvergunning te krijgen in strijd is met art. 11 van het VN-Vrouwenverdrag, dat ziet op gelijke rechten bij arbeid.
Ook het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) komt in zijn schaduwrapport van december 2001 bij de Tweede en Derde regeringsrapportage inzake de implementatie van het Vrouwenverdrag tot een vergelijkbare conclusie.11 Vermeldenswaard is verder dat het Comité van het Vrouwenverdrag in haar Concluding Observations eveneens haar zorg uitspreekt over de effecten van de opheffing van het bordeelverbod op de positie van prostituees zonder geldige verblijfstitel en slachtoffers van mensenhandel.12

Zowel vanuit het oogpunt van de bestrijding van mensenhandel als vanuit het oogpunt van non-discriminatie lijkt het dan ook effectiever het huidige verbod op het verlenen van tewerkstellingsvergunningen voor arbeid in de prostitutie te herzien.

Identificatieplicht

Een ander spanningsveld ligt in de – tegelijkertijd met de opheffing van het bordeelverbod ingevoerde -identificatieplicht voor prostituees. Ook hier doet zich een spanning voor tussen de bestrijding van illegaliteit en de bestrijding van dwang en uitbuiting. Zo concludeert Spijkerboer dat het gebruik van bevoegdheden in de prostitutieverordeningen om controle uit te oefenen op de naleving van Vreemdelingenwet tot gevolg heeft dat prostituees uit derde landen, die immers per definitie geen verblijfsrecht kunnen krijgen, kwetsbaarder worden voor (het voortduren van) vrouwenhandel dan wanneer deze bevoegdheden alleen zouden worden gebruikt voor controle op de naleving van de prostitutieverordeningen. Ironischerwijze zou gesteld kunnen worden dat een succesvolle verdrijving van illegale vrouwen uit het legale circuit bijdraagt aan de mensenhandel. Het verdient zijns inziens dan ook aanbeveling om, zolang prostitutie uitgesloten blijft van het Wav-beleid, in het kader van toezicht op prostitutie geen toezicht uit te oefenen op naleving van de Vreemdelingenwet.13

Ook Nederlandse prostituees ervaren de identificatieplicht als stigmatiserend en discriminatoir. Prostitutie is immers de enige zelfstandige beroepsgroep waarvoor een dergelijke verplichting geldt. Bovendien heeft de identificatieplicht tot gevolg dat ook zelfstandige prostituees in een als het ware ondergeschikte positie ten opzichte van de exploitant komen te staan. Deze hebben immers de plicht de identiteit van in hun bedrijf werkzame prostituees te controleren. Ook zelfstandige prostituees verliezen zo hun anonimiteit tegenover de exploitant.

De vraag doet zich tevens voor in hoeverre deze bijzondere verplichting zich verhoudt met het VN-Vrouwenverdrag.14 Zo concludeert het NJCM in haar schaduwrapport inzake de implementatie van het VN-Vrouwenverdrag dat de identificatieplicht o.g.v. art. 151a Gem.wet in strijd is met art. 3 Vrouwenverdrag, het recht op privacy.15 Ook Spijkerboer acht de identificatieplicht moeilijk verenigbaar is met de verplichtingen onder het Vrouwenverdrag, met name art. 11 (gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de arbeid).16

Een ander probleem wordt gevormd door de wijze waarop toepassing wordt gegeven aan de identificatieplicht. Gemeentelijke toezichtambtenaren kunnen van deze bevoegdheid gebruik maken “voorzover dat redelijkerwijs nodig is voor de vervulling van hun taak”. Dit is het geval, aldus de minister indertijd, indien concrete omstandigheden redelijkerwijs nopen tot het vorderen van inzage van een identiteitsbewijs, waarbij die concrete omstandigheden bestaan uit “aanwijzingen dat zij minderjarig is of niet bevoegd is in Nederland inkomsten uit arbeid te verwerven”.17 In de praktijk blijkt de politie deze bevoegdheid echter vooral op te vatten als een carte blanche die ten allen tijde naar believen en zonder nadere motivering ingezet kan worden, ook indien het bijvoorbeeld gaat om overduidelijk meerderjarige Rotterdamsen. Het moge duidelijk zijn dat dit niet bevorderlijk is voor het vertrouwen van prostituees in de overheid waar het gaat om de bescherming van hun positie.

Het probleem van het willekeurig en discriminatoir gebruik van de identificatieplicht wordt versterkt door het vrijwel ontbreken van rechtelijke toetsing, m.n. met betrekking tot vreemdelingen, nu de Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft bepaald dat de vreemdelingenrechter niet bevoegd is te oordelen over de aanwending van andere dan bij of krachtens de Vreemdelingenwet toegekende bevoegdheden.18 Dit geldt ook voor bevoegdheden in het kader van art. 151a Gemeentewet, dat door de gemeente aangewezen toezichthouders de bevoegdheid geeft prostituees om hun identiteitspapieren te vragen. Wel sprak de politierechter Amsterdam enige tijd geleden een uiterst kritisch oordeel uit over (het onrechtmatig) gebruik van bevoegdheden ex art. 151a Gemeentewet, waarbij hij in casu eveneens concludeerde tot schending van art. 8 EVRM, het recht op privacy.19 Het hoger beroep in deze zaak vond recent plaats. De uitspraak is nog niet bekend.

Mensenhandel

Bijkomend probleem is de gebrekkige uitvoering van het vrouwenhandelbeleid. Dit betekent onder andere dat volstrekt onduidelijk is (en niet of nauwelijks gecontroleerd kan worden) of bij het oppakken van soms grote aantallen vrouwen tijdens bijvoorbeeld de recente “razzia”s” op de Amsterdamse tippelzone zorgvuldig is gekeken naar aanwijzingen van vrouwenhandel en vrouwen zijn voorgelicht over de mogelijkheid van bedenktijd en aangifte. Gezien de klachten van advocaten dat hen niet of nauwelijks de mogelijkheid werd geboden met de betrokken vreemdelingen te spreken en de berichten in de kranten dat de aanleiding voor deze acties vooral werd gevormd door het feit dat snel nog enige plaatsen in het vliegtuig gevuld moesten worden, vrezen wij hier het ergste.

Op de uitvoering van het vrouwenhandelbeleid en de knelpunten daarin zullen wij separaat ingaan in een reactie op het kabinetsstandpunt van 15 oktober 2002 inzake mensenhandel.20

Immigratie van prostituees van buiten de EER

Het betreft hier twee groepen:
Onderdanen van de kandidaat EU-landen die op grond van de Associatieverdragen tussen de EU en de betreffende landen het recht hebben zich hier als zelfstandige te vestigen;
Onderdanen van derde landen, d.w.z. onderdanen van niet-EU en niet-Associatielanden.

Associatielanden

Ten aanzien van de eerste groep, onderdanen van de Associatielanden, heeft het Hof van Justitie van de EG (HvJEG) eind 2001 uitgemaakt dat prostitutie onder het begrip “economische activiteiten anders dan in loondienst” in de zin van de Associatieverdragen valt wanneer vaststaat dat zij door de dienstverrichter wordt beoefend zonder enige gezagsverhouding met betrekking tot de keuze van de activiteit, de arbeidsomstandigheden en de beloning, onder zijn eigen verantwoordelijkheid en tegen een betaling die volledig en rechtstreeks aan hem wordt betaald. Wel mag de nationale rechter in individuele gevallen toetsen of aan deze voorwaarden is voldaan en verzetten de Associatieverdragen zich niet tegen een stelsel van voorafgaande controle om te bepalen of werkelijk van een zelfstandige sprake is. 21 Over de vraag of een voorafgaande machtiging voorlopig verblijf (mvv) geëist kan worden om de aanvraag in behandeling te nemen liggen momenteel nieuwe prejudiciële vragen bij het Europese Hof.22 Prostituees uit deze landen hebben derhalve het recht zich in Nederland te vestigen als zelfstandige, mits zij kunnen aantonen daadwerkelijk als zelfstandige werkzaam te (zullen) zijn.

Ondanks het feit dat deze uitspraak dateert van eind 2001, ontbreekt nog steeds een eenduidig beleid over de voorwaarden waaraan voldaan moet worden, worden eisen gesteld waaraan niet voldaan kan worden23 of worden eisen gesteld die niet voor andere beroepsbeoefenaars die zich als zelfstandige willen vestigen, gelden. Dit leidt tot een veelheid van langdurige procedures waarin soms ter plekke van de kant van het ministerie nieuwe eisen worden gesteld. De onduidelijkheid maakt de betrokken vrouwen kwetsbaar. Uit het veld komen ook daadwerkelijk berichten dat onder meer malafide boekhouders en andere “adviseurs” hier op grote schaal misbruik van maken door de betrokken vrouwen veel geld te laten betalen voor iets dat zij, indien een duidelijk en reëel beleid gevoerd werd, in feite zelf zouden moeten kunnen regelen. In plaats van alle inspanningen te richten op het proberen te voorkomen dat vrouwen gebruik maken van hun recht op vestiging als zelfstandige, bevelen wij dan ook aan om op zo kort mogelijke termijn met een duidelijk, toetsbaar en reëel (d.w.z. in overeenstemming met tekst en strekking van de Associatieverdragen) beleid te komen, waarbij aandacht wordt besteed aan een goede voorlichting, ook aan de Nederlandse ambassades in de betrokken landen.

Derdelanden

Met betrekking tot de tweede groep, onderdanen uit derde landen, ondersteunen wij de gedachten van het kabinet over herziening van het Wav-verbod, in casu het creëren van een mogelijkheid voor verlening van tewerkstellings- en verblijfsvergunningen voorzover daar behoefte aan is op de Nederlandse arbeidsmarkt. Herziening is ook in lijn met de uitgangspunten die aan de opheffing van het bordeelverbod ten grondslag liggen, te weten de bescherming van de positie van de prostituee en de behandeling van prostitutie als arbeid. De huidige uitsluiting van buitenlandse prostituees van de legale prostitutiemarkt dringt hen immers niet alleen in het illegale circuit, maar onthoudt ook juist de groep die dit het hardste nodig heeft, de arbeidsbescherming die hun Nederlandse collega”s sinds de opheffing van het bordeelverbod wel genieten.

De gedachten van het kabinet sluiten ook aan bij conclusie van Spijkerboer dat een reëel beleid dat daadwerkelijk aansluit bij de in Nederland bestaande behoefte aan arbeid door buitenlandse prostituees, aanzienlijk kan bijdragen aan het terugdringen van het aantal illegale prostituees, omdat er geen substantieel werkterrein voor illegale prostituees overblijft als in de behoefte wordt voorzien door legale prostitutie.24 Als richtsnoer zou daarbij uitgegaan kunnen worden van een reële schatting van het aantal prostituees uit derde landen dat op dit moment werkzaam is in Nederland. Daarmee zal uiteraard illegale prostitutie niet geheel uitgebannen kunnen worden. Het zal echter wel bijdragen aan een substantiële afname van het aantal illegale prostituees en vermindering van de vatbaarheid van prostituees uit derde landen voor dwang en uitbuiting door werkgevers en klanten.

In het kabinetsstandpunt wordt voorgesteld het zwaartepunt van een toekomstige regeling neer te leggen bij de gemeenten. Indien de gemeente positief adviseert zou aan de exploitant een tewerkstellings-vergunning worden verleend. Bij dit voorstel hebben wij enige twijfels. Ook zijn wij niet op voorhand overtuigd dat de Wav niet toegepast kan worden.
Bij de ontwikkeling van een toelatingsbeleid zou ons inziens eerst bezien moeten worden aan welke voorwaarden een regeling moet voldoen. Een goed hulpmiddel daarvoor is na te gaan wat een regeling voor de verschillende betrokken partijen aantrekkelijk zou maken: welk belang hebben Nederlandse en buitenlandse prostituees, exploitanten en de overheid bij een regeling? Op grond daarvan komen wij tot de volgende criteria:
het aantal werkvergunningen dient begrensd te kunnen worden. Dat betekent dat prioriteitsgenietend aanbod moet zijn vast te stellen;
de termijn waarbinnen buitenlandse prostituees in Nederland kunnen werken moet lang genoeg zijn om voldoende geld te verdienen;
de regeling dient de mogelijkheid van dwang of misbruik te minimaliseren. Een belangrijk middel daartoe is het creëren van een situatie waarin de betrokken vrouwen een zelfstandige, niet van de exploitant afhankelijke, en legale rechtspositie hebben. Dit zou er voor pleiten de tewerkstellingsvergunning niet aan de exploitant te verlenen;
de arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden waaronder buitenlandse prostituees werken dienen minimaal dezelfde te zijn als die van haar Nederlandse collega”s. Dit is niet alleen in het belang van de buitenlandse prostituee, maar evenzeer in het belang van Nederlandse prostituees en exploitanten teneinde de huidige concurrentievervalsing tegen te gaan;
In de regeling zou een zekere garantie moeten zijn ingebouwd dat malafide tussenpersonen en bedrijven hier geen gebruik van kunnen maken;
In de regeling zou voldoende controle moeten zijn ingebouwd, zowel met betrekking tot de uitvoering van de regeling zelf als met betrekking tot de arbeidsomstandigheden en -voorwaarden waarin de betrokken prostituees werken.
Op grond van deze criteria zou een aantal alternatieve modellen ontwikkeld kunnen worden. Eén model is bijvoorbeeld het indertijd ontwikkelde voorstel voor een speciaal bemiddelingsbureau dat vraag en aanbod bij elkaar brengt en tevens als werkgever (en houder van de tewerkstellingsvergunning) optreedt.25 Via een dergelijke “uitzendformule” kan het aantal te verlenen vergunningen worden begrensd, wordt een onafhankelijke positie van de prostituee ten opzicht van de exploitant gewaarborgd en kan worden toegezien op de kwaliteit van de door het “inlenende” bedrijf geboden arbeidsomstandigheden en -voorwaarden. Voordeel is ook dat wordt aangesloten op een bekend en beproefd model – het uitzendbureau – met ervaring in het werken met tijdelijke contracten op een flexibele arbeidsmarkt.
Het verdient ons inziens dan ook aanbeveling om voorafgaande aan de besluitvorming in deze, naast een inventarisatie van de mogelijkheden van gemeenten, ook onderzoek te (laten) doen naar andere alternatieve modellen.

Verbod werving over de grens

Als een van de redenen waarom de Wav niet van toepassing kan zijn verwijst het kabinetsstandpunt naar het Verdrag tegen Vrouwenhandel. Het betreft hier het Internationaal verdrag nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen uit 1933, dat verplicht tot strafbaarstelling van het aanwerven van meerderjarige vrouwen “zelfs met haar goedvinden” wanneer dit gebeurt met het oog op het plegen van ontucht in een ander land.26 Het is echter maar zeer de vraag of vrijwillige prostitutie na de formele legalisering die met de opheffing van het bordeelverbod heeft plaatsgevonden nog wel gezien mag worden als “ontucht” of als “immoral purpose”.
Voorts is in dit verband opvallend dat Nederland nooit partij heeft willen worden bij het latere VN-Verdrag van 1949 ter bestrijding van mensenhandel en de exploitatie van prostitutie van anderen,27 juist omdat dit verdrag tot strafbaarstelling van de exploitatie van vrijwillige prostitutie verplicht. Met andere woorden, strafbaarstelling wanneer sprake is van instemming van betrokkenen was voor Nederland juist een belangrijke reden het latere 1949-Verdrag niet te ratificeren.

Zoals ten tijde van de invoering van het verbod op “werving over de grens” bij de wijziging van art. 250ter Sr (het huidige art. 250a Sr) al van verschillende kanten is betoogd, is het laten vervallen van het dwangvereiste zodra daarbij een landsgrens wordt overschreden, strijdig met de uitgangspunten van de huidige wetgeving op prostitutie en mensenhandel. Kern daarvan is immers de bestrijding van gedwongen vormen van werving en exploitatie.
Daarnaast is het echter de vraag of een dergelijk verbod, voorzover het betrekking heeft op EU-onderdanen, verenigbaar is met het EG-recht. Ons inziens moet geconcludeerd moet worden dat het strafbaar stellen van vrijwillige werving van prostituees “over de grens” terwijl dit binnen Nederland wel is toegestaan, in strijd is met het Gemeenschapsrecht. Nu prostitutie arbeid is dienen EU- onderdanen, ook met betrekking tot deze vorm van arbeid, gelijk behandeld te worden als nationale onderdanen. Het vrij verkeer van personen kan weliswaar beperkt worden in het kader van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid maar die uitzonderingen dienen strikt te worden geïnterpreteerd. Zo kan het openbare orde voorbehoud niet worden ingeroepen om activiteiten te verbieden die ten aanzien van de eigen onderdanen wel worden toegestaan. Ook strafrechtelijke bepalingen mogen niet leiden tot discriminatie van personen aan wie het Gemeenschapsrecht het recht op gelijke behandeling toekent, noch de door het EG-recht gewaarborgde fundamentele vrijheden beperken.28

Nu Nederland (onder andere) als gevolg van de totstandkoming in november 2000 van het nieuwe VN-Protocol Mensenhandel29 verplicht is haar huidige wetgeving op het gebied van mensenhandel aan te passen lijkt dit een goede gelegenheid om dit verbod alsnog te schrappen en het betreffende Verdrag uit 1933 op te zeggen. Daarmee is in ieder geval de weg vrijgemaakt voor toepassing van de Wav.

Effecten uitbreiding EU
In de kabinetsnota missen wij een analyse inzake de uitbreiding van de EU en de mogelijke effecten daarvan op de prostitutiebranche, inclusief het voorkomen van dwang en uitbuiting. Wij vragen ons af of inmiddels een analyse hiervan is gemaakt en zo niet, of het kabinet van plan is een dergelijke analyse te laten maken.

Preventie en hulpverlening ten aanzien van jeugdprostitutie en uitstapprogramma’s
In het kabinetsstandpunt wordt melding gemaakt van een stimuleringsregeling ter hoogte van 350 000 Euro voor projecten voor preventie en hulpverlening jeugdprostitutie, waarbij verbazing wordt uitgesproken over het geringe aantal (1) ingediende subsidieverzoeken. Vanuit de gemeenten is duidelijk wel veel vraag naar projecten die zich richten op preventie van jeugdprostitutie. Ook voor projecten die prostituees moeten helpen of stimuleren te stoppen met het werk in de prostitutie is veel aandacht. Dit ondanks het feit dat cijfers over het aantal minderjarigen in de prostitutie ontbreken en dat driekwart van de meerderjarige prostituees zegt het werk met plezier uit te oefenen.

Opgemerkt moet worden dat de aandacht en middelen die vrij worden gemaakt voor de aanpak van jeugdprostitutie en uitstap-projecten – hoezeer wij het belang daarvan ook onderschrijven – in opvallend contrast staan met de aandacht en gelden die beschikbaar zijn voor de ondersteuning van de emancipatie van prostituees binnen hun werk. Vermoedelijk wreekt hier zich het bestaande stigma op prostitutie en het traditionele beeld van de prostituee als slachtoffer. Een evenwichtiger benadering ware aan te bevelen.

Voor de positieverbetering van prostituees is het essentieel dat er projecten worden opgestart en gelden beschikbaar worden gesteld voor zaken waar prostituees behoefte aan hebben, en niet voor zaken die hulpverleners of de politiek van belang achten. Het zoeken van aansluiting bij de behoeften en belangen van prostituees zelf is ons inziens een noodzakelijke voorwaarde bij de ontwikkeling van projecten en stimuleringsregelingen.

Samenvatting en aanbevelingen

Commentaar kabinetsstandpunt inzake wijziging wetboek van strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten (opheffing algemeen bordeelverbod)
TK 25 437, nr. 30

Clara Wichmann Instituut & Mr. A. de Graaf Stichting
mei 2003

Het kabinet geeft aan dat het nu tijd is om acties te ondernemen om de geconstateerde knelpunten op te lossen. Daarbij is de focus echter vrijwel uitsluitend gericht op beheersing, controle en regulering. In het kabinetsstandpunt ontbreekt een overall visie op het soort prostitutiesector dat Nederland op langere termijn wil hebben en een doordenking hiervan voor het nu te voeren beleid, waarbij de (centrale) overheid ook een eigen verantwoordelijkheid neemt. De indruk wordt gewekt dat de oplossing vooral bij anderen wordt gezocht: de gemeenten, de branche, de Rode Draad, de Mr. de Graaf Stichting.

Hoewel het kabinet erkent dat, zeker waar het gaat om de bescherming van de prostituee, een grote achterstand moet worden goedgemaakt, ontbreekt een actief emancipatiebeleid ter versterking en verbetering van de positie van prostituees. Indicatief hiervoor is dat in de kabinetsreactie het Ministerie van Sociale Zaken vrijwel geheel ontbreekt. Dit valt des te meer op omdat de oorspronkelijke discussie over de opheffing van het bordeelverbod juist geïnitieerd werd door dit ministerie, en meer in het bijzonder Emancipatiezaken, vanuit het perspectief van een betere waarborging van de rechten van prostituees.

Het verdient aanbeveling alsnog een bredere visie te ontwikkelen, waarin expliciet aandacht wordt besteed aan de ontwikkeling van een actief emancipatiebeleid gericht op prostituees. Het Ministerie van Sociale Zaken zou hierin een voortrekkersrol kunnen spelen.

De implementatie van de wetswijziging wordt vrijwel volledig aan de gemeenten overgelaten. Tegelijkertijd wordt erkend dat gemeenten autonoom zijn. Dit wreekt zich vooral waar het gaat om de verbetering van de positie van prostituees. In dit kader spelen met name twee problemen. Ten eerste blijken gemeenten zich vooral te richten op handhaving van de status quo, waardoor er nauwelijks ruimte is voor vernieuwing of voor vrouwen die een eigen bedrijf willen beginnen. Ten tweede is het vergunningenstelsel ingevoerd zonder rekening te houden met de belangen van prostituees, bijvoorbeeld bij bescherming van hun privacy. Gevolg is dat niet alleen buitenlandse prostituees, maar ook een substantieel deel van Nederlandse prostituees er de voorkeur aan geven te werken buiten het gereguleerde en gecontroleerde circuit. Een dergelijke vlucht vormt een bedreiging voor het goed functioneren van de gereguleerde sector.

Het verdient aanbeveling om bij de implementatie van vergunningenstelsels meer rekening te houden met de belangen en behoeften van de direct betrokken partijen. Een manier hiervoor is om prostituees meer en directer te betrekken bij de ontwikkeling van het beleid, zodat beter ingespeeld kan worden op hun wensen en behoeften. Ook ondersteuning van organisaties die hierin een brugfunctie kunnen vervullen is van belang. Daarnaast dient de overheid zelf een actief emancipatie- en voorlichtingsbeleid ontwikkelen.

Wij onderschrijven de conclusie dat het in het kader van de normalisering van belang is dat de huidige toezichtstaak van de politie wordt overgedragen aan het lokale bestuur van belang.

Aan te bevelen is dat ook de huidige coördinerende rol van het Ministerie van Justitie wordt overgedragen aan andere ministeries, met name het Ministerie van Sociale Zaken.

Een van de grote knelpunten is de onduidelijkheid over arbeidsverhoudingen en meer in het algemeen over de invulling van arbeidsrechtelijke normen. Een cruciale rol hierin speelt het gebrek aan een eenduidig en voor betrokkenen kenbaar beleid van de betrokken overheidsdiensten, in casu de belastingdienst, UWV/GAK en Arbeidsinspectie. Daarnaast vormt de privacy-bescherming van prostituees een probleem. Verder is de passieve opstelling van de Arbeidsinspectie opvallend.

Het verdient aanbeveling dat de betrokken diensten een gezamenlijk, specifiek op de sector gericht, toetsingskader ontwikkelen, waarbij grote aandacht wordt besteed aan een goede voorlichting aan prostituees en exploitanten. Daarnaast dient de belastingdienst duidelijke en uniforme richtlijnen op te stellen met betrekking tot zelfstandig werkzame prostituees. Bovendien dient, zolang het stigma op prostitutie nog zo groot is, bij de ontwikkeling van regelingen rekening gehouden te worden gehouden met het belang dat prostituees hebben bij bescherming van hun privacy. Dit dient niet alleen het belang van prostituees, maar ook een succesvolle implementatie van de wetswijziging.
Het verdient aanbeveling om door middel van een inventariserend onderzoek een beter beeld te krijgen van de feitelijke werkcondities in de prostitutie. Op grond hiervan kan bepaald worden welke verbeteringen noodzakelijk zijn en kunnen algemene richtlijnen worden opgesteld.

De erkenning van prostitutie als arbeid is een belangrijke stap in de verbetering van de positie van prostituees. Om die verbetering te realiseren is een goede voorlichting aan prostituees en exploitanten over hun nieuwe rechten en plichten van groot belang. Erkend wordt dat met name de voorlichting aan prostituees vatbaar is voor verbetering. Voor de opheffing van het stigma is echter ook een verandering in de houding van de samenleving nodig. De overheid speelt hier een belangrijke rol in.

Het verdient aanbeveling om meer dan tot nu toe te investeren in een goede voorlichting, niet alleen aan (en door) de betrokken overheidsdiensten, prostituees en exploitanten, maar ook aan het “grote publiek”.
Daar waar de overheid ervoor kiest taken te delegeren aan uitvoerende instanties of belangenbehartigers moet zij ervoor zorgen dat deze organisaties voldoende toegerust zijn deze taken te realiseren.

Het kabinet concludeert dat de klachten die prostituees hebben op het gebied van welzijn en gezondheid inherent zijn aan de aard van de werkzaamheden en de bijbehorende leefstijl. Dit lijkt een wel erg snelle conclusie.

Nader onderzoek naar de klachten die prostituees hebben ten aanzien van hun welzijn en gezondheid lijkt geïndiceerd. Tevens verdient het aanbeveling de al ingezette verbetering van de toegankelijkheid van de gezondheidszorg voor prostituees verder te ontwikkelen. Daarbij dient niet alleen aandacht te worden besteed aan seksueel overdraagbare aandoeningen, maar ook aan andere met het beroep samenhangende gezondheidsrisico”s.

In het kabinetsstandpunt wordt aangegeven dat een intensivering dient plaats te vinden van de bestrijding van strafbare vormen van exploitatie, te weten prostitutie door minderjarigen, onvrijwillige vormen van prostitutie en prostitutie door personen zonder een voor arbeid geldige verblijfstitel. Een analyse van de spanning tussen deze twee doelen – bestrijding van dwang en uitbuiting (bescherming van de persoon) en bestrijding van illegaliteit (bescherming van de staat) – ontbreekt. Zo kan de bestrijding van illegaliteit juist bijdragen aan mensenhandel en andere vormen van dwang en uitbuiting. Dit is met name het geval zolang prostituees van buiten de EU zijn uitgesloten van arbeid in de legale prostitutiesector.
Met betrekking tot de huidige uitsluiting van derdelanders van legale arbeid in de prostitutie kan de vraag gesteld worden of dit niet in strijd is met art. 6 (bestrijding van mensenhandel) en art. 11 (gelijke behandeling in de arbeid) van het VN-Vrouwenverdrag.

Zowel vanuit het oogpunt van bestrijding van mensenhandel als vanuit het oogpunt van non-discriminatie is het aan te bevelen het huidige verbod op het verlenen van tewerkstellingsvergunningen voor arbeid in de prostitutie te herzien.

De tegelijkertijd met het bordeelverbod ingevoerde identificatieplicht wordt door de betrokken partijen ervaren als stigmatiserend en discriminatoir en dwingt ook zelfstandige prostituees in een ondergeschikte positie ten aanzien van de exploitant. In de praktijk blijkt de politie deze bevoegdheid veelal op te vatten als een carte blanche die naar believen en zonder andere motivering kan worden ingezet, ook indien er geen aanwijzingen zijn dat de betrokken persoon minderjarig is of niet bevoegd in Nederland arbeid te verrichten. Dit probleem wordt versterkt door het vrijwel ontbreken van rechterlijke toetsing, met name met betrekking tot vreemdelingen.
Vraag is of de identificatieplicht verenigbaar is met het VN-Vrouwenverdrag, met name art. 11 (gelijke behandeling in de arbeid) en art. 3 (recht op privacy). Bovendien doet zich ook hier de spanning voor tussen de bestrijding van illegaliteit en de bestrijding van dwang en uitbuiting. Zo kan gesteld worden dat een succesvolle verdrijving van vrouwen uit derde landen uit het gereguleerde, legale circuit bijdraagt aan hun kwetsbaarheid voor dwang en uitbuiting door exploitanten en klanten.

Gelet op de spanning met het VN-Vrouwenverdrag, het willekeurig en discriminatoir gebruik van de identificatieplicht in de praktijk en de spanning met de bestrijding van mensenhandel, verdient het de voorkeur om de identificatieplicht af te schaffen. In ieder geval verdient het aanbeveling om, zolang prostitutie uitgesloten blijft van het Wav-beleid, in het kader van toezicht op prostitutie geen toezicht uit te oefenen op naleving van de Vreemdelingenwet. Bij handhaving van de identificatieplicht dienen er duidelijke richtlijnen te komen door wie en in welke gevallen om een identiteitsbewijs gevraagd mag worden.

Met betrekking tot de immigratie van prostituees van buiten de EER vallen twee groepen te onderscheiden: onderdanen van associatielanden en derdelanders. Met betrekking tot de eerste groep heeft het HvJEG bepaald dat ook prostitutie kan vallen onder economische activiteiten anders dan in loondienst in de zin van de associatieverdragen. Prostituees uit deze landen hebben derhalve het recht zich hier als zelfstandige te vestigen, mits zij kunnen aantonen daadwerkelijk als zelfstandige werkzaam te zullen zijn. Hoewel de uitspraak van het HvJEG al dateert van november 2001, ontbreekt nog steeds een helder en voor betrokkenen kenbaar beleid met betrekking tot de voorwaarden waaraan voldaan moet worden. Van deze onduidelijkheid wordt niet alleen misbruik gemaakt door criminele figuren maar ook door allerlei malafide “boekhouders” en andere “adviseurs”.

Om misbruik te voorkomen is het aan te bevelen om op zo kort mogelijke termijn met een reëel, duidelijk en voor betrokkenen inzichtelijk beleid te komen met betrekking tot de voorwaarden voor vestiging als zelfstandige. Daarbij dient grote aandacht besteed te worden aan een goede voorlichting.

Met betrekking tot de tweede groep, derdelanders, ondersteunen wij de gedachten van het kabinet over een herziening van het Wav-verbod. Dit is niet alleen in lijn met de wets- en beleidsuitgangspunten, maar zal ook een substantiële bijdrage leveren aan het terugdringen van mensenhandel en andere vormen van dwang en uitbuiting. Wij hebben echter twijfels over de voorgestelde rol van de gemeenten. Tevens zijn wij niet op voorhand overtuigd dat de Wav niet van toepassing kan zijn. Nader onderzoek lijkt hier geïndiceerd

Bij de ontwikkeling van een toelatingsregeling voor derdelanders verdient het aanbeveling om, voorafgaande aan de besluitvorming, eerst vast te stellen aan welke criteria een dergelijke regeling dient te voldoen en op grond daarvan verschillende modellen te (laten) onderzoeken.

Het huidige verbod op werving over de grens is in strijd met de uitgangspunten van de wet, waarin de bestrijding van gedwongen vormen van werving en exploitatie centraal staat. Het is bovendien de vraag of dit verbod, voor zo ver het EG-onderdanen betreft, verenigbaar is met het EG-recht. Ook staat het de toepassing van de Wav in de weg.

Het verdient aanbeveling om bij de komende herziening van de strafwet als gevolg van (onder andere) het nieuwe VN-Mensenhandelprotocol het verbod op werving “over de grens” te schrappen en het uit 1933 stammende Verdrag dat hiertoe zou verplichten, op te zeggen.

In de kabinetsnotitie ontbreekt een analyse van de effecten van de komende uitbreiding van EU.

Het is aan te bevelen om vooruitlopend op de uitbreiding van de EU een analyse te laten maken van de mogelijke effecten hiervan zodat een pro-actief beleid kan worden ontwikkeld.

Wij onderstrepen het belang van projecten op het gebied van jeugdprostitutie en uitstap-programma”s, maar zijn van mening dat de middelen die hiervoor ter beschikking worden gesteld niet in verhouding staan tot de middelen en de aandacht voor projecten ter ondersteuning van de emancipatie van prostituees binnen hun werk.

Voor de positieverbetering van prostituees is het essentieel dat projecten worden opgestart en gelden beschikbaar worden gesteld voor zaken waar prostituees behoefte aan hebben, en niet voor zaken die hulpverleners of de politiek van belang achten. Het zoeken van aansluiting bij de behoeften en belangen van prostituees zelf is een noodzakelijke voorwaarde bij de ontwikkeling van projecten en stimuleringsregelingen.

Amsterdam, 5 mei 2003
Marjan Wijers, Clara Wichmann Instituut
Marieke van Doorninck, Mr. A. de Graaf Stichting

Brief aan de kabinetsinformateurs over seksuele gezondheidszorg en evaluatie abortuswet

Amsterdam, 6 februari 2003

Geachte heren,

Naar aanleiding van de op handen zijnde vorming van een nieuwe regering, vragen ondergetekenden uw aandacht voor zorgelijke ontwikkelingen op het gebied van de seksuele en reproductieve gezondheidszorg in en buiten Nederland, en voor een eventuele evaluatie van de Wet Afbreking Zwangerschap zoals die in het strategisch akkoord van het demissionaire kabinet Balkenende was opgenomen. Wij vragen u deze punten, die onderstaand nader worden toegelicht, tijdens de onderhandelingen over een nieuw regeerakkoord aan de orde te stellen.

Reproductieve en seksuele gezondheidszorg bedreigd
De laatste jaren is de aandacht voor seksuele en reproductieve gezondheid in Nederland verslapt. Het aantal seksueel overdraagbare aandoeningen, ongewenste zwangerschappen en abortussen neemt toe. Deze toename betreft met name kwetsbare groepen als tieners, allochtone mensen, vluchtelingen en asielzoekers, alhoewel ook onder autochtone (jonge) mensen een afnemend veilig vrijgedrag wordt waargenomen. Gebrekkige seksuele voorlichting en onvoldoende toegankelijkheid van anticonceptiemiddelen spelen hierbij een rol. Niet alleen bedreigt dit de gezondheid van jongeren en vrouwen, ook de voorbeeldfunctie die Nederland op dit gebied internationaal altijd had, dreigt verloren te gaan.

De Rutgershuizen, vroeger een belangrijk aanspreekpunt voor jongeren en allochtonen op het gebied van seksualiteit en anticonceptie, zijn gesloten. Dit heeft ondermeer tot gevolg dat het aanbod en de kwaliteit van seksuele voorlichting op scholen sterk is verminderd en dat deze voorlichting zelfs geheel dreigt te verdwijnen . Ondergetekenden zijn van mening dat er een beleid gevoerd dient te worden dat is gericht op preventie. Wij denken daarbij onder meer aan:

1. het geven van seksuele voorlichting op scholen door onafhankelijke deskundigen op dit gebied;
2. het vergroten van het aanbod van voorlichting over seksualiteit en anticonceptie met voldoende regionale spreiding en aandacht voor kwetsbare groepen;
3. het vergoeden van consulten voor het verstrekken van anticonceptie middelen en counseling;
4. het zonder recept gemakkelijk verkrijgbaar maken van de morning-afterpil zoals dat onder meer in Engeland en Zweden gebeurt.
   Eventuele evaluatie Wet Afbreking Zwangerschap (WAZ)
   Ondergetekenden vinden dat bij een eventuele evaluatie van de WAZ de kwaliteit van de hulpverlening aan vrouwen het belangrijkste toetsingscriterium dient te zijn. De wet, 22 jaar geleden met de kleinst mogelijke meerderheid aanvaard, was indertijd het product van een politiek compromis en draagt daar ook de sporen van. Een evaluatie zou moeten leiden tot verhoging van de kwaliteit van de hulpverlening, waarbij het zelfbeschikkingsrecht van vrouwen het uitgangspunt is. Wij denken daarbij aan:

a. het schrappen van de 5 dagen bedenktijd . Als vrouwen behoefte hebben aan meer tijd voor overweging, dan is daar de ruimte voor; het hoeft hen niet te worden opgedrongen.
b. de wettelijk verplichte bespreking van alternatieven voor zwangerschapsafbreking sluit allerminst aan bij de hulpvraag van vrouwen met een overtuigd abortusverzoek en is in die gevallen strijdig met kwalitatief goede hulpverlening.
c. het expliciet aan de orde moeten stellen van de ”verantwoordelijkheid voor ongeboren leven’ brengt, in een kwetsbare situatie waarin vrouwen met een ongewenste zwangerschap zich bevinden, het gevaar met zich mee vrouwen onnodig extra te belasten.
d. tevens zou onderzocht kunnen worden wat de voor- en nadelen zijn van verstrekking van de zogenoemde abortuspil door de huisarts.
Het heeft onze voorkeur dat abortus, net als in Canada, uit het wetboek van strafrecht wordt geschrapt. Abortus is een medische handeling waarvoor speciale wetgeving overbodig is.

Negatieve ontwikkelingen in het buitenland
De Amerikaanse overheid verstrekt sinds het aantreden van President George W. Bush, geen fondsen meer aan internationale organisaties die hulp en/of informatie geven inzake abortus. Het gewijzigde beleid van de VS betekent een toename van sterfte en ziekte met name onder meisjes en vrouwen, daar waar juist terugdringing van die problematiek dringend gewenst is: jaarlijks sterven er onnodig 80.000 vrouwen door onveilige abortus en een veelvoud ziet haar gezondheid blijvend ernstig aangetast.

Wij vragen u er tijdens de onderhandelingen op aan te dringen dat de nieuwe Nederlandse regering de Verenigde Staten zal aanspreken op dit voor de seksuele en reproductieve gezondheid van mensen zeer schadelijke beleid. Een beleid dat bovendien in strijd is met het VN vrouwenverdrag en met afspraken die in het laatste decennium van de vorige eeuw gemaakt zijn op de VN conferenties over bevolking en ontwikkeling in Cairo en over vrouwen in Beijing.

Met de meeste hoogachting,

Margreet de Boer
Directeur Clara Wichmann Instituut,

mede namens:

Abortuscomité Wij vrouwen Eisen

Amsterdams Centrum voor Seksuele Gezondheid (MR70/Rutgershuis)

Coordination Office of Women’s Global Network for Reproductive Rights (WGNRR)

HealthNet International

Institute of Social Studies, MA Population and Development

Nederlands Genootschap van Abortusartsen (NGvA)

Nederlandse Vereniging voor Seksuologie (NVVS)

Raad Jongeren en Bevolking (RJB)

Rutgers Nisso Groep Utrecht

Stichting Anticonceptie Nederland (SAN)

Stichting Projecten Rusland in Ontwikkeling (PRO)

Stichting Samenwerkende Abortusklinieken Nederland (StiSan)

Vereniging van Nederlandse Vrouwelijke Artsen (VNVA)

Werkgroep Maternal Health and Family Planning van de Nederlandse Vereniging voor Obstetrie en Gynaecologie (NVOG)

Women on Waves

c.c. De leden van de Tweede Kamer

De griffier van de Vaste Kamercommissie voor Volksgezondheid

De griffier van de Vaste kamercommissie voor Justitie

De Staatssecretaris voor Volksgezondheid

Over deze brief is een persbericht verschenen.