Commentaar kabinetsstandpunt inzake mensenhandel
15 oktober 2002, TK 28 638, nr. 1

Clara Wichmann Instituut
mei 2003

Op 15 oktober bracht het kabinet, bij brief van de Minister van Justitie, een reactie uit op de eerste rapportage van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM). Het Clara Wichmann Instituut wil haar waardering uitspreken voor deze rapportage. De aanbevelingen van de NRM kan het Clara Wichmann Instituut vrijwel zonder uitzondering onderschrijven.

In dit commentaar wordt ingegaan op de kabinetsreactie, waarbij de juridische aspecten en de positie van slachtoffers van mensenhandel centraal staan. Een aantal van deze punten komt ook aan de orde in het commentaar op het kabinetsstandpunt inzake de evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod.
Het commentaar wordt afgesloten met een samenvatting en aanbevelingen.

Wet- en regelgeving

Andere vormen van mensenhandel
Het Clara Wichmann Instituut acht een zo snel mogelijke ratificatie van het VN-Verdrag inzake transnationale georganiseerde criminaliteit en het bijbehorende Mensenhandelprotocol van groot belang.
In dit kader ondersteunt het de aanbeveling van de NRM voor een inventariserend onderzoek naar andere vormen van slavernij-achtige praktijken.

Met betrekking tot de hieruit voortvloeiende noodzakelijke aanpassing van het delict mensenhandel in het wetboek van strafrecht vraagt het CLWI zich af waarom in het voorliggende conceptwetsvoorstel is gekozen voor de introductie van een nieuw art. 274a in plaats van uitbreiding van het huidige art. 250a Sr.
Juist lijkt om het nieuwe artikel te plaatsen onder misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid. Ook voor het huidige 250a Sr lijkt dit, zoals de NRM opmerkt, gezien het karakter van het misdrijf een meer geëigende titel.

Wij gaan ervan uit dat bij een uitbreiding van de definitie van mensenhandel de huidige voorzieningen voor slachtoffers van mensenhandel, waaronder Vc B9, van toepassing zullen worden op alle slachtoffers van mensenhandel, ongeacht het soort arbeid waarin de uitbuiting plaatsvindt.

Werving over de grens
Het Clara Wichmann Instituut pleit ervoor om de noodzakelijke aanpassingen van de strafwetgeving aan te grijpen om het verbod op werving "over de grens", zoals opgenomen in art. 250a lid 1 onder 2e Sr te schrappen1. Zoals ten tijde van de invoering van dit verbod bij de wijziging van art. 250ter Sr (het huidige art. 250a Sr) al van verschillende kanten is betoogd, is het laten vervallen van het dwangvereiste zodra daarbij een landsgrens wordt overschreden, strijdig met de uitgangspunten van de huidige wetgeving op prostitutie en mensenhandel. Kern daarvan is immers de bestrijding van gedwongen vormen van werving en exploitatie.

In het kabinetsstandpunt inzake de opheffing van het algemeen bordeelverbod (TK 25 437, nr. 30) stelt het kabinet dat het verbod noodzakelijk is ingevolge het Internationaal verdrag nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen uit 1933. Dit verdrag verplicht tot strafbaarstelling van het aanwerven van meerderjarige vrouwen "zelfs met haar goedvinden" wanneer dit gebeurt met het oog op het plegen van ontucht in een ander land.2
Het is echter de vraag of vrijwillige prostitutie na de formele legalisering die met de opheffing van het bordeelverbod heeft plaatsgevonden nog gezien kan worden als "ontucht" of als "immoral purpose".
Daarnaast is het strafbaar stellen van vrijwillige werving van prostituees "over de grens" terwijl dit binnen Nederland wel is toegestaan, voorzover het betrekking heeft op EU-onderdanen, ons inziens in strijd met het EG-recht. Nu prostitutie arbeid is dienen EU-onderdanen, ook met betrekking tot deze vorm van arbeid, gelijk behandeld te worden als nationale onderdanen. Het vrij verkeer van personen kan weliswaar beperkt worden in het kader van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid maar die uitzonderingen dienen strikt te worden geïnterpreteerd. Zo kan het openbare orde voorbehoud niet worden ingeroepen om activiteiten te verbieden die ten aanzien van de eigen onderdanen wel worden toegestaan. Ook strafrechtelijke bepalingen mogen niet leiden tot discriminatie van personen aan wie het Gemeenschapsrecht het recht op gelijke behandeling toekent, noch de door het EG-recht gewaarborgde fundamentele vrijheden beperken.3

Voorlichting en preventie

Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft de aanbevelingen van de NRM over de noodzaak van betere voorlichting over de nieuwe regelgeving en de structurele financiering en professionalisering van de opvang en hulpverlening (aanbeveling 19). De tijdelijke subsidie (3 jaar) aan de Rode Draad zoals door het kabinet in dit verband genoemd is hiertoe niet voldoende.

Ten aanzien van de rol van de ambassades merken wij op dat deze niet beperkt moet zijn tot het alert zijn op signalen van mensenhandel, maar ook moet omvatten het geven van goede voorlichting over de mogelijkheden en onmogelijkheden van arbeid in de prostitutie in Nederland, inclusief de vestiging als zelfstandige onder de zgn. Associatieverdragen4.

De strafrechtelijke aanpak van mensenhandel

Met het kabinet is het Clara Wichmann Instituut van oordeel dat de zedenrechtelijke aspecten van mensenhandel niet uit het oog mogen worden verloren en dat de ervaring en expertise van de Jeugd- en Zedenpolitie benut moet worden. Hierbij willen wij er uitdrukkelijk op wijzen dat het belang hiervoor niet alleen ligt in de opsporing en vervolging, maar zeker ook in de bescherming van de positie van het slachtoffer. De Jeugd- en Zedenpolitie is zeer ervaren in het werken met kwetsbare slachtoffers en werkt dagelijks met de richtlijnen die gelden ten aanzien van de bejegening van slachtoffers en van slachtoffers van zedenzaken in het bijzonder5. Daarbij gaat het niet alleen om het opnemen van de verklaring, maar ook om goede voorlichting aan het slachtoffer over onder meer de consequenties van het doen van aangifte en de mogelijkheid van bedenktijd.

Bestrijding van illegaliteit versus bestrijding van mensenhandel
Met betrekking tot de aanbeveling van de NRM om de inspanningen van politie en justitie meer te richten op de ongereguleerde sector wijst het Clara Wichmann Instituut op de spanning die bestaat tussen de bestrijding van illegaliteit en de bestrijding van mensenhandel, met name zolang buitenlandse vrouwen uitgesloten worden van arbeid in de legale sector. Zo kan een intensivering van de bestrijding van illegaliteit juist een vergroting van de kwetsbaarheid van buitenlandse prostituees voor mensenhandel en andere vormen van uitbuiting tot gevolg hebben, doordat deze groep verder het illegale circuit wordt ingedrongen6.

Registratie van slachtoffercontacten
Ten aanzien van de registratie is het verheugend dat het voornemen bestaat om bij de registratie ook aan te geven hoeveel slachtoffergesprekken of intakegesprekken hebben plaatsgevonden en welk vervolg daaraan is gegeven. Een systematische registratie van slachtoffercontacten en het vervolg daarop is niet alleen nuttig om meer inzicht te krijgen in de aanpak van mensenhandel, maar kan ook een hulpmiddel zijn om de bejegening van en de voorlichting aan het slachtoffer te verbeteren. Voor het slachtoffer is het krijgen van goede informatie over wat er met de aangifte gebeurt – een eventueel sepot, aanhouding of vrijlating van verdachten etc. – van groot belang.

Loskoppeling opvang en bescherming van aangifte
Het Clara Wichmann Instituut stemt in met de aanbeveling van de NRM om meer te investeren in het op andere wijze dan alleen via aangiftes verkrijgen van informatie. Dit mag echter niet ten koste gaan van de opvang en bescherming van slachtoffers. In het huidige systeem is toegang tot bescherming en opvang totaal afhankelijk van het doen van aangifte en het optreden als getuige. Het Clara Wichmann Instituut pleit ervoor opvang en bescherming los te koppelen van het feit of het betrokken slachtoffer aangifte heeft gedaan. Het feit dat de betrokken persoon slachtoffer is moet voldoende zijn voor aanspraak op opvang en bescherming, los van de bruikbaarheid als getuige, zulks in overeenstemming met verplichtingen onder internationale mensenrechtenverdragen.

Weigering opnemen aangifte
Het Clara Wichmann Instituut wijst er op dat het voor slachtoffers van mensenhandel niet alleen "niet duidelijk en eenvoudig" is om aangifte van mensenhandel te doen, maar dat het in de praktijk ook voorkomt dat het doen van aangifte wordt ontmoedigd, afgeraden of zelfs geweigerd door de politie. Soms wordt pas aangifte opgenomen na tussenkomst van een advocaat. Daarbij moet worden opgemerkt dat de meeste slachtoffers waarvan geen aangifte wordt opgenomen zich niet tot een advocaat zullen kunnen of willen wenden, maar verdwijnen in de illegaliteit of worden uitgezet; er is geen tweede kans om het gepleegde misdrijf alsnog op te sporen. Het niet opmaken van een aangifte is daarmee niet in het belang van het slachtoffer en niet in het belang van opsporing en vervolging.
Bovendien is het niet opmaken van een aangifte in strijd met Aanwijzing aanpak mensenhandel, die bepaalt dat signalen van mensenhandel in ieder geval tot opsporing en zo enigszins mogelijk tot vervolging dienen te leiden. Daarnaast heeft het niet opmaken van aangifte grote (nadelige) gevolgen voor de verblijfspositie van slachtoffers van vrouwenhandel en de mogelijkheden voor opvang en bescherming (zie hierna).
Meer dan aan het openstellen van de misdaadmeldlijn bestaat dan ook behoefte aan een centrale plaats waar klachten over de handelwijze van de politie (zoals het niet opmaken van een aangifte of het niet aanmerken van de aangifte als aanvraag tot verblijf) gemeld en direct onderzocht kunnen worden, en waar indien noodzakelijk actie ondernomen kan worden om te zorgen dat het beleid alsnog correct wordt uitgevoerd.

Slachtoffers van vrouwenhandel.

Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft de aanbeveling van de NRM inzake de noodzaak beleid te ontwikkelen dat zich richt op verhoging van de bereidheid van slachtoffers tot het doen van aangifte en het optreden als getuige in het strafproces. De B9-regeling vormt daartoe een eerste aanzet, maar is niet voldoende. Aanvullend beleid ten aanzien van faciliteiten, opvang, bescherming, rechtsbijstand en mogelijkheden tot schadevergoeding is noodzakelijk.

Het Clara Wichmann Instituut wijst er met klem op dat het belang van opsporing en vervolging niet het enige belang is dat hierbij een rol speelt: de bescherming van het slachtoffer vormt een zelfstandig belang. De overheid is mede op grond van internationale mensenrechten-verplichtingen gehouden slachtoffers de nodige bescherming, opvang en hulpverlening te bieden. Dit is niet afhankelijk van de betekenis van het slachtoffer voor de strafprocedure.

In het navolgende zal eerst worden ingegaan op het beleid: de B9-regeling en de overige regelingen ten aanzien van de positie van slachtoffers. Daarna zal ingegaan worden op de knelpunten in de uitvoering van het beleid en de tekortkomingen in het beleid zelf.

De B9-regeling
Onjuist is dat het primaire doel van de B9-regeling is het verlenen van een vergunning tot verblijf gedurende en ten behoeve van de strafrechtelijke procedure. Hoewel in de uitwerking met name het belang van de overheid bij het behoud van getuigen is terug te vinden en minder het belang van het slachtoffer noemde de motie die in 1987 leidde tot totstandkoming van de B9-regeling nadrukkelijk twee doelstellingen, die ook beide zijn vermeld in B9:
het bieden van faciliteiten voor de opsporing en vervolging van daders van mensenhandel (in casu het verlagen van de aangiftedrempel en het behoud van getuigen);
het bieden van opvang en bescherming aan slachtoffers van mensenhandel.

Later is deze regeling nog enigszins uitgebreid met de zgn. bedenktijd, een regeling voor niet-slachtoffer getuigen en een uitwerking van de humanitaire factoren voor verlening van voortgezet verblijf.
Overigens hoeft, in tegenstelling tot wat het kabinet stelt, het slachtoffer om aanspraak te kunnen maken op de bedenktijd niet met een "overtuigende verklaring" te komen; al bij een "geringe aanwijzing" dat de betrokkene het slachtoffer is van mensenhandel dient zij/hij gewezen te worden op haar/zijn rechten en plichten en dient bedenktijd geboden te worden.

Sinds de invoering van de Vw 2000 hebben – zonder parlementair debat en zonder dat de motieven daarvoor duidelijk zijn – enkele wijzigingen plaatsgevonden in de B9-regeling die de positie van (mogelijke) slachtoffers verslechterd hebben, zoals de beperking van de kring van slachtoffers die een beroep kunnen doen op de bedenktijd en een beperking van de mogelijkheid van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden.

Bedenktijd
Een belangrijke verslechtering is dat de bedenktijd niet langer openstaat voor slachtoffers die nog niet daadwerkelijk in de prostitutie zijn gebracht. Dit treft met name slachtoffers die via de asielprocedure Nederland binnenkomen. Ook voor hen kan immers het doen van aangifte verstrekkende gevolgen hebben. Niet is in te zien waarom aan hen geen bedenktijd gegund zou mogen worden. Van asieladvocaten krijgen wij regelmatig signalen dat zij geconfronteerd worden met aanwijzingen dat een asielzoekster slachtoffer van vrouwenhandel is, maar dat zij hier niets mee kunnen doen omdat het (mogelijke) slachtoffer niet direct in staat of bereid is aangifte te doen. De meeste slachtoffers hebben hier meer tijd voor nodig dan de 48-uurs procedure biedt. In de praktijk betekent dit dat de betrokken slachtoffers veelal worden uitgezet zonder nader onderzoek. Het Clara Wichmann Instituut pleit er dan ook voor de bedenktijd weer in ere te herstellen voor alle (mogelijke) slachtoffers.

Het kabinet stelt ten onrechte dat slachtoffers van mensenhandel altijd bij inreis aangifte kunnen doen en daarmee recht hebben op B9 voorzieningen. In dit kader wijzen wij op een recente uitspraak van de Rechtbank Den Haag zp Haarlem7. Het betrof hier een slachtoffer van mensenhandel aan wie de toegang was geweigerd. Ook nadat zij aangifte had gedaan handhaafde de IND de toegangsweigering. De rechtbank bepaalde dat B9 niet van toepassing was nu de toegangsweigering ook na de aangifte gehandhaafd was. Onbekend is of het betrokken slachtoffer zich nog in bewaring bevindt of inmiddels is uitgezet. Het Clara Wichmann Instituut acht dit een alarmerende ontwikkeling, die in strijd is met doel en strekking van de B9-regeling en noch het belang van een adequate aanpak van mensenhandel dient, noch het belang van het slachtoffer.

Humanitaire gronden
Een andere verslechtering is dat sinds de invoering van de Vw 2000 uitsluitend een aanvraag voor (voortgezet) verblijf op humanitaire gronden ingediend kan worden na verlening van een tijdelijke verblijfsvergunning ex Vc B9. Daarbij is tegelijkertijd een aantal van de oorspronkelijk genoemde factoren die een rol spelen bij de beoordeling of er redenen zijn voor verlening van een vergunning op humanitaire gronden weggevallen. Voordien hadden ook slachtoffers die geen aangifte durfden of wilden doen maar niet terug konden of wilden keren, de mogelijkheid een vergunning tot verblijf op humanitaire gronden aan te vragen, los van de eerdere verlening van een tijdelijke verblijfsvergunning ex Vc B9. Deze groep is nu volledig van bescherming uitgesloten.

De stelling van het kabinet dat het slachtoffer, ook als ze geen aangifte doet, in schrijnende gevallen een verblijfsvergunning op humanitaire gronden kan aanvragen, zoals gesteld op p. 14 van de kabinetsreactie, is dan ook onjuist. De "gewone" (d.w.z. niet-asielgerelateerde) verblijfsvergunning op humanitaire gronden bestaat sinds de Vw 2000 niet meer.

Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft overigens volledig dat een slachtoffer, ook als zij geen aangifte doet, een verblijfsvergunning op humanitaire gronden moet kunnen aanvragen. Wij begrijpen dat ook het kabinet dit standpunt aanhangt; het kabinet geeft immers aan dat het geldend beleid zou zijn. Wij zouden dan ook graag zien dat het kabinet de nodige stappen zet om de gewenste mogelijkheid van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden opnieuw te realiseren.

De voortgezette vergunning tot verblijf op humanitaire gronden wordt volgens het kabinet weinig verleend omdat deze zelden zou worden aangevraagd. Volgens de informatie die wij op grond van onze contacten met advocaten en hulpverleners hebben worden echter wel degelijk aanvragen ingediend, maar worden deze vrijwel altijd door de IND afgewezen. Mogelijk worden zij echter niet als zodanig geregistreerd.

Overigens geeft B9 meer gronden aan dan alleen het risico van represailles; ook het feit of de betrokken overheid bereid en in staat is bescherming hiertegen te bieden, de mogelijkheden van sociale en maatschappelijke reïntegratie in het land van herkomst rekening houdend met de specifieke culturele achtergrond en het prostitutieverleden van betrokkene, duurzame ontwrichting van familierelaties, en de maatschappelijke opvattingen over prostitutie en het overheidsbeleid terzake spelen een rol.

In de praktijk ligt een grote nadruk op het risico van represailles Dit risico is voor het slachtoffer echter zeer moeilijk aan te tonen. Het huidige beleid lijkt er vooral op neer te komen dat een slachtoffer eerst terugmoet. Wanneer het dan misgaat, kan achteraf vastgesteld worden dat het risico inderdaad reëel was, maar voor het slachtoffer is het dan te laat.
Ook aan de factor "mogelijkheden van sociale integratie" lijkt in de praktijk nauwelijks waarde te worden toegekend in de beoordeling of een slachtoffer in aanmerking komt voor humanitaire verblijfsvergunning.
Zo werd in een aantal zaken waar de daders in het dorp van het slachtoffer foto"s van de vrouw als prostituee hadden laten circuleren, voortgezet verblijf op humanitaire gronden afgewezen; gesteld werd dat de vrouw wel ergens anders kon gaan wonen. Een dergelijke beoordeling gaat uit van de aanwezigheid van een systeem van sociale voorzieningen en vrijheid om de eigen vestigingsplaats te kiezen. In veel landen, met name uit het voormalige Oostblok, bestaat dit niet. Het ontkent bovendien het belang van familiebanden om te kunnen overleven. Zonder de steun en bescherming van familie zijn veel slachtoffers aangewezen op een marginaal bestaan.

Het Clara Wichmann Instituut is dan ook van oordeel dat het beleid ten aanzien van het verlenen van voortgezet beleid op humanitaire gronden te restrictief wordt toegepast en pleit voor een ruimere toepassing, conform de doelstellingen van de regeling. Door een betere bescherming van slachtoffers tegen de consequenties van het doen van aangifte, ook als dat betekent dat zij niet terug kan naar het land van herkomst, kan ook de aangifte bereidheid worden verhoogd.

Arbeid
Het Clara Wichmann instituut onderstreept het belang van de aanbeveling van de NRM om de periode waarvoor een tijdelijke verblijfstitel wordt verstrekt te benutten voor het versterken van het opleidingsniveau of de arbeidservaring. Het ontbreken van met name de mogelijkheid om te werken is een van de grote knelpunten op de huidige regeling. Op die manier worden aangeefsters van vrouwenhandel, soms jarenlang, gedwongen in de positie van passief en afhankelijk slachtoffer te blijven. Zij mogen wel in Nederland zijn, maar ze mogen niets doen. Daarmee wordt hen de kans ontnomen om zo snel mogelijk weer een zelfstandig bestaan en een gevoel van eigenwaarde op te bouwen, alsmede de mogelijkheid om een basis te leggen met het oog op een eventuele terugkeer en zich te rehabiliteren ten aanzien van hun familie en sociale omgeving.

De weigering van het kabinet deze aanbeveling over te nemen is een voorbeeld hoe de belangen van het slachtoffer ondergeschikt worden gemaakt aan het belang van de overheid bij het gebruik van het slachtoffer als getuige. Tegelijkertijd wordt, merkwaardig genoeg, gesteld (p. 14) dat slachtoffers van vrouwenhandel niet mogen werken tijdens de tijdelijke verblijfsvergunning omdat "met hun aanwezigheid geen wezenlijk Nederlands belang’ gediend is. Over het belang van het slachtoffer (dat zoals gezegd een zelfstandig, door de overheid te beschermen, belang is) wordt met geen woord gerept.
Het argument dat werken niet moet worden toegestaan omdat de overheid dan medeplichtig zou zijn aan mensenhandel omdat het slachtoffer het verdiende geld mogelijk zou kunnen gebruiken om schulden af te betalen is wel erg cynisch, zeker nu fatsoenlijke schadevergoedingsregelingen ontbreken. Eerder kan gezegd worden dat Nederland zo helpt aan het "recyclen" van slachtoffers. Door hen de mogelijkheid te onthouden een reëel toekomstperspectief op te bouwen, hebben zij bij een al dan niet gedwongen terugkeer vaak geen ander alternatief dan een volstrekt gemarginaliseerd bestaan of opnieuw proberen in het buitenland werk te vinden.
Bovendien ontmoedigt het slachtoffers aangifte te doen, indien het doen van aangifte op geen enkele wijze de problemen van het slachtoffer oplost of tegemoet komt aan haar belangen. In de huidige situatie betekent aangifte doen veeleer dat het slachtoffer er nog een probleem bij krijgt, zoals een verhoogd risico op represailles zonder dat reële bescherming daartegen wordt geboden, ook na afsluiting van de strafzaak.

Opvang
Er zijn nog steeds grote problemen in de opvang van slachtoffers. Vooralsnog hebben ons geen signalen bereikt dat de integratie van de Stichting tegen Vrouwenhandel met de Federatie Opvang daadwerkelijk tot verbeteringen heeft geleid. De vraag lijkt dan ook gerechtvaardigd of deze fusie inderdaad succesvol is geweest of dat een goede hulpverlening aan slachtoffers niet beter gewaarborgd kan worden door een zelfstandige, specifiek op de opvang van slachtoffers van vrouwenhandel gerichte, organisatie, mits daarvoor de benodigde middelen worden vrijgemaakt.

Minderjarigen
Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft het standpunt dat de veiligheid van minderjarigen centraal dient te staan. De vraag is echter of dat in de praktijk ook het geval is. Overigens is de B9-regeling ook van toepassing op minderjarigen, hoewel uit de kabinetsnotitie de suggestie spreekt dat dit niet het geval zou zijn.

Rechtsbijstand
Het kabinet neemt geen standpunt in ten aanzien van de rechtsbijstand aan slachtoffers van mensenhandel. Het Clara Wichmann instituut wil in dit verband grote bezorgdheid uitspreken over de voorgenomen opheffing van de Bureaus Rechtshulp. Veel slachtoffers zijn aangewezen op de bijstand van deze bureaus, zowel voor de begeleiding in de strafzaak als voor de vreemdelingenrechtelijke kant. Nog afgezien van de vraag of bij de (sociale) advocatuur voldoende capaciteit is om alle zaken op te vangen, is voor wat betreft de juridische bijstand rond de (eerste) aanvraag van een verblijfsvergunning rechtshulp door de advocatuur geen alternatief, daar dit in beginsel buiten het bereik van de gefinancierde rechtsbijstand valt.

Schadevergoeding
In de praktijk blijkt nauwelijks gebruik gemaakt te worden van de mogelijkheden voor schadevergoeding en het opleggen van een schadevergoedingsmaatregel. Het voeren van een civiele procedure is weliswaar theoretisch mogelijk, maar in de praktijk niet reëel, zeker waar het gaat om georganiseerde criminaliteit. Met name in mensenhandelzaken doet zich het gemis voor van de mogelijkheid om in beslag genomen wederrechtelijk verkregen voordeel aan te wenden ten behoeve van schadevergoeding aan het slachtoffer (terwijl het gaat om geld dat verdiend is door de slachtoffers). Het Clara Wichmann Instituut zou graag zien dat deze mogelijkheid alsnog wordt gecreëerd.

De uitvoering van de B9-regeling en het beleid ten aanzien van slachtoffers van mensenhandel
Al sinds de invoering van Vc B9 in 1987 zijn er klachten over de gebrekkige en niet-consistente uitvoering van het beleid. Deze klachten vormden indertijd (onder meer) de aanleiding tot herziening van het toenmalige hoofdstuk B17 Vc, waarbij grote aandacht werd besteed aan een beschrijving van de praktische uitvoering van de regeling en de taakverdeling tussen betrokken partijen. Desondanks is er nog steeds een groot aantal signalen, zowel vanuit de hulpverlening als de advocatuur, die erop wijzen dat de uitvoering van Vc B9 niet substantieel verbeterd is.

In het recente advies van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken (ACVZ)8 inzake de implementatie van het VN-Vrouwenverdrag in relatie tot de positie van vreemdelingenvrouwen worden verschillende knelpunten in de uitvoering van Vc B9 aangegeven en wordt (o.m.) de totstandkoming van een landelijke uitvoeringsrichtlijn aanbevolen. Een uitgebreide inventarisatie van de klachten is te vinden in de door de ACVZ in het kader van haar advies georganiseerde expertmeeting9 en de ten behoeve hiervan door prof. mr. T. Spijkerboer geschreven discussienota.10
Ook in de door E-Quality en het Nederlandse Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) geschreven schaduwrapportages bij de Tweede en Derde regeringsrapportage aan het CEDAW-Comité in het kader van de implementatie van het VN-Vrouwenverdrag, worden verschillende knelpunten en kritiekpunten genoemd.11
Daarnaast zijn uit de rapportages van de NRM diverse probleempunten af te leiden. Zo wordt vermeld dat slachtoffers soms worden uitgezet nog voordat zij serieus gehoord zijn en wordt de noodzaak van verbetering van de opvang aan de orde gesteld. Ook uit de NRM-rapportage blijkt dat in de praktijk zelden tot nooit een vergunning op humanitaire gronden verleend te worden.12 Zowel in het rapport van de ACVZ als in de rapportage van de NRM ontbreken echter cijfers over het aantal aanvragen en het aantal daadwerkelijk verleende vergunningen op deze grond. Uit de rapportage van de NRM blijkt verder dat naar schatting slechts 5 % van de slachtoffers aangifte doet en dat in een kwart van het aantal gevallen aangifte niet tot verlening van een verblijfsvergunning leidt.13 Ook dit kan er op wijzen dat het beleid niet conform de regels wordt uitgevoerd.
Tenslotte wordt ook in het onderzoek dat Anti-Slavery International in een aantal landen heeft gedaan naar voorzieningen voor slachtoffers een aantal knelpunten en aanbeveling met betrekking tot Nederland geformuleerd.14

Problemen die uit de jurisprudentie naar voren komen betreffen onder meer de eerder vermelde handhaving toegangsweigering na aangifte en buiten toepassing verklaring van Vc B9, de weigering aangifte op te nemen, niet (tijdige) verlening van een tijdelijke verblijfsvergunning na aangifte, weigering de tijdelijke verblijfsvergunning te verlengen in geval van beklag tegen niet (verdere) vervolging en de vervolging en ongewenstverklaring van het slachtoffer/aangeefster zelf op grond van het gebruik van valse papieren (na weigering aangifte op te nemen).

Ook vanuit de advocatuur en de hulpverlening, waaronder STV en opvanghuizen, komen klachten. Deze hebben zowel betrekking op de uitvoering van Vc B9 en het gebrek aan voorlichting aan slachtoffers door OM en politie als op tekortkomingen in het beleid zelf. De klachten van de politie betreffen vooral de problemen in de opvang.

Samengevat betreffen de klachten met betrekking tot de uitvoering van de B9-regeling met name:
De uitvoering van de bedenktijd: slachtoffers worden niet geïnformeerd worden over de bedenktijd, er wordt geweigerd bedenktijd te verlenen of het slachtoffer wordt slechts enkele dagen bedenktijd vergund;
Het opnemen van aangifte: ondanks het verzoek van het slachtoffer wordt geweigerd aangifte op te nemen. Hierover zijn in het verleden ook al kamervragen gesteld;
De verlening van een tijdelijke verblijfsvergunning na aangifte: aangiften worden in strijd met het beleid niet ambtshalve als een aanvraag voor een vergunning tot verblijf worden behandeld. Gevolg daarvan is onder andere een grote vertraging in het regelen van opvang, medische hulp, een uitkering etc.;
De beslistermijn op een aanvraag voor een verblijfsvergunning na aangifte: er volgt geen of slechts na lange tijd een beslissing, waarbij vervolgens de aanvraag wordt afgewezen, bijvoorbeeld omdat de beslistermijn van de IND zo lang is geweest dat de zaak inmiddels is geseponeerd. Ook worden aanvragen voor verlening of verlenging van een verblijfsvergunning afgewezen terwijl aan alle voorwaarden is voldaan;
Onderhandse afhandeling van aangiften: aangiften worden door de politie, al dan niet na overleg met het OM, "onderhands" afgehandeld zonder dat formeel aangifte wordt opgenomen en/of een sepotbeslissing wordt genomen, bijvoorbeeld omdat het slachtoffer niet bruikbaar wordt geacht als getuige of omdat er onvoldoende directe aanknopingspunten voor een opsporingsonderzoek zijn. Daarmee wordt het slachtoffer de mogelijkheid ontzegd een klacht ex art. 12 Sv tegen het besluit tot niet (verdere) vervolging in te dienen. Tevens wordt daarmee de toegang tot bijstand, opvang en bescherming, inclusief een eventuele aanvraag voor verblijf op humanitaire gronden, afgesloten. Deze is immers afhankelijk van de verlening van een tijdelijke verblijfsvergunning. Bovendien loopt het slachtoffer in zo"n geval het risico zelf vervolgd te worden, bijvoorbeeld vanwege het gebruik van valse papieren;15
gebrek aan coördinatie tussen de verschillende, bij de opvang van slachtoffers betrokken, instanties.

Overige klachten betreffen:
het gebrek aan voorlichting van slachtoffers over de relevante slachtofferregelingen, de consequenties van het doen van het aangifte, de wijze van afhandeling van hun aangifte en de voortgang van de strafrechtelijke procedure;
de weigering het slachtoffer een kopie van de eigen aangifte te verstrekken;
het niet of gebrekkig functioneren van de opvang resp. het gebrek aan opvangcapaciteit;
het gebrek aan oog voor de veiligheid van het slachtoffer van de kant van politie en justitie, inclusief het gebrek aan getuigenbescherming;

Ondanks het grote aantal signalen over een gebrekkige uitvoering van het beleid ontbreekt tot op heden systematisch onderzoek dat zich specifiek richt op de positie van de slachtoffers van mensenhandel. Ook de rapportages van de NRM – hoe waardevol deze ook zijn – beperken zich overwegend tot het aspect van opsporing en vervolging, naast de verzameling van gegevens over het profiel van (potentiële) slachtoffers en dader(groepen), de gebruikte methoden, reisroutes etc.. Wel zijn uit de rapportages diverse knelpunten in de positie van het slachtoffer af te leiden. Gegevens over de mate waarin zich uitvoeringsproblemen voordoen en de consequenties hiervan voor de (positie van de) slachtoffers en de aanpak van mensenhandel ontbreken echter.

Tegelijkertijd bestaat grote consensus over het belang van een adequate opvang en bescherming van slachtoffers van mensenhandel, zowel vanuit het perspectief van een effectieve vervolging van de daders als vanuit de algemene toegenomen aandacht voor de positie van slachtoffers binnen het strafrecht.
Het CLWI bepleit met klem nader onderzoek dat op systematische wijze de knelpunten met betrekking tot de uitvoering van het vrouwenhandelbeleid en de (rechts)positie van slachtoffers van mensenhandel in beeld brengt en voorstellen doet voor verbetering.

Arbeid door vreemdelingen

Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft de aanbeveling van de NRM om het verbod op het verlenen van tewerkstellingsvergunningen voor arbeid in de prostitutie in de Wet arbeid vreemdelingen te herzien. Inmiddels heeft ook het kabinet aangegeven te denken aan herziening van het Wav-verbod, in casu het creëren van een mogelijkheid voor verlening van tewerkstellings- en verblijfsvergunningen voorzover daar behoefte aan is op de Nederlandse arbeidsmarkt.16

Het Clara Wichmann instituut onderschrijft het belang van opheffing van het Wav-verbod. Dit is in lijn met de uitgangspunten die aan de opheffing van het bordeelverbod ten grondslag liggen, te weten de bescherming van de positie van de prostituee en de behandeling van prostitutie als arbeid. De huidige uitsluiting van buitenlandse prostituees van de legale prostitutiemarkt dringt hen immers niet alleen in het illegale circuit, maar onthoudt ook juist de groep die dit het hardste nodig heeft, de arbeidsbescherming die hun Nederlandse collega"s sinds de opheffing van het bordeelverbod wel genieten17.

Identificatieplicht

Met betrekking tot de identificatieplicht doet zich – eveneens – spanning voor tussen de bestrijding van illegaliteit en de bestrijding van mensenhandel en andere vormen van dwang en uitbuiting. Zo concludeert Spijkerboer dat het gebruik van bevoegdheden in de prostitutieverordeningen om controle uit te oefenen op de naleving van Vreemdelingenwet tot gevolg heeft dat prostituees uit derde landen, die immers per definitie geen verblijfsrecht kunnen krijgen, kwetsbaarder worden voor (het voortduren van) vrouwenhandel dan wanneer deze bevoegdheden alleen zouden worden gebruikt voor controle op de naleving van de prostitutieverordeningen. Het verdient zijns inziens dan ook aanbeveling om, zolang prostitutie uitgesloten blijft van het Wav-beleid, in het kader van toezicht op prostitutie geen toezicht uit te oefenen op naleving van de Vreemdelingenwet.18

De vraag doet zich tevens voor in hoeverre de identificatieplicht zich verhoudt met het VN-Vrouwenverdrag.19 Zo concludeert het NJCM in haar schaduwrapport inzake de implementatie van het VN-Vrouwenverdrag dat de identificatieplicht in strijd is met art. 3 Vrouwenverdrag, het recht op privacy.20 Ook Spijkerboer acht de identificatieplicht moeilijk verenigbaar is met de verplichtingen onder het Vrouwenverdrag, met name art. 11 (gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de arbeid).21

Algemene opmerkingen

Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft van harte de noodzaak om in de rapportage aandacht te besteden aan wat met slachtoffers is gebeurd nadat ze aangifte hebben gedaan. Dit dient zowel hun verdere verblijf in Nederland, als (indien van toepassing) hun positie en ervaringen na terugkeer in het land van herkomst te omvatten. Hoewel dit laatste moeilijk te achterhalen zal zijn, is het wel van groot belang.

In tegenstelling tot het kabinet is het Clara Wichmann Instituut er echter niet van overtuigd dat een dergelijke rapportage zodanig positief zal zijn dat daarvan een krachtiger oproep kan uitgaan aan slachtoffers om aangifte te doen. Gezien het gebrek aan bescherming en opvang van slachtoffers met name na afloop van de strafzaak lijkt de kans zeer wel aanwezig dat hiervan eerder het signaal uit gaat om vooral geen aangifte te doen. In ieder geval zal een dergelijk onderzoek inzicht geven in de positie van het slachtoffer, en daarmee handvatten kunnen geven voor verder beleid.

Samenvatting en aanbevelingen
Commentaar kabinetsstandpunt mensenhandel
Clara Wichmann Instituut
augustus 2003

Wet-en regelgeving
Aanpassing strafwetgeving ter uitvoering van het VN-Mensenhandelprotocol
Momenteel bestaan nauwelijks tot geen gegevens over het voorkomen van andere vormen van mensenhandel en slavernij-achtige praktijken in Nederland. Het verdient aanbeveling in het kader van de ratificatie van het VN-Mensenhandel Protocol en de uitbreiding van de Nederlandse strafbaarstelling van mensenhandel ter uitvoering van het VN-protocol een inventariserend onderzoek naar de andere moderne vormen van mensenhandel te (laten) doen.

Bij de aanpassing van de strafwetgeving ter uitvoering van het VN-Protocol verdient het de voorkeur het bestaande mensenhandelartikel uit te breiden in plaats van een nieuw artikel te introduceren. Indien gekozen wordt voor een nieuw artikel dienen zowel het oude 250a Sr als het nieuwe artikel onder misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid geplaatst te worden.

Parallel aan de uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel dient de huidige B9-regeling van toepassing te worden op alle slachtoffers van mensenhandel.

Opheffing verbod op werving over de grens
De huidige strafbaarstelling van "werving over de grens", ook indien geen sprake is van dwang of misleiding, dient te worden geschrapt. Dit verbod is in strijd met de uitgangspunten van de huidige wetgeving en staat toepassing van de Wet Arbeid Vreemdelingen in de weg. Voorzover het EU-onderdanen betreft is dit verbod tevens in strijd met het EG-recht. Bovendien kan na de opheffing van het bordeelverbod vrijwillige prostitutie niet meer als "ontucht" of "immoral purposes" beschouwd worden, zodat oude verdrags-verplichtingen geen argument meer zijn voor handhaving van dit verbod.

Voorlichting en preventie
De voorlichting over de nieuwe regelgeving dient structureel te worden verbeterd. De door het kabinet genoemde tijdelijke subsidiering van de Rode Draad is hiertoe onvoldoende. Voorlichting aan prostituees over hun nieuwe rechten en bevordering van een zo zelfstandig mogelijke positie van prostituees dienen onderdeel te zijn van het bredere emancipatiebeleid.

Ambassades dienen niet alleen alert te zijn te op signalen van mensenhandel, maar ook zakelijke voorlichting te geven over de (on)mogelijkheden van arbeid in de prostitutie in Nederland, inclusief de vestiging als zelfstandige onder de Associatieverdragen.

Strafrechtelijke aanpak van mensenhandel
Rol zedenpolitie
Met het oog op de bescherming van de positie van het slachtoffer dient de Zedenpolitie een actieve rol te houden in de opsporing en vervolging van vrouwenhandel.

Registratie van slachtoffercontacten en verbetering voorlichting slachtoffers
De huidige voorlichting aan slachtoffers van mensenhandel door politie en OM schiet ernstig te kort. Systematische registratie van slachtoffercontacten door de politie dient tevens gebruikt te worden om de voorlichting aan slachtoffers te verbeteren. M.n. dient aandacht besteed te worden aan voorlichting over de bestaande B9-regeling, inclusief de bedenktijd, de consequenties van het doen van aangifte, de mogelijkheden voor schadevergoeding en het informeren van het slachtoffer over het vervolg op de aangifte, inclusief informatie over het verloop van een evt. strafzaak, aanhouding of vrijlating van verdachten.

Loskoppeling toegang tot opvang en bescherming en strafrechtelijke procedure
Vervolging van de daders is niet hetzelfde als bescherming van de rechten van de slachtoffers. De toegang van slachtoffers tot opvang en bescherming dient losgekoppeld te worden van de strafrechtelijke procedure, in casu het doen van aangifte. Bepalende factoren dienen te zijn de behoeften van het slachtoffer, het misbruik dat zij/hij ondergaan heeft en het risico dat zij/hij loopt bij terugkeer.

Richtlijnen bejegening slachtoffers mensenhandel
Met het oog op de huidige gebrekkige uitvoering van de B9-regeling verdient het aanbeveling specifieke richtlijnen te ontwikkelen voor de politie over de bejegening van slachtoffers van mensenhandel. Hierin dient onder meer expliciet opgenomen te worden dat indien een slachtoffer aangifte wenst te doen, altijd aangifte opgenomen moet worden en dat – conform de B9-regeling – deze aangifte altijd als aanvraag voor een tijdelijke verblijfsvergunning behandeld dient te worden.

Verbetering beslisprocedure IND
Tevens dient de beslissingsprocedure bij het IND verbeterd te worden zodat daadwerkelijk binnen de – in de B9-regeling – gestelde termijn van 24 uur besloten wordt over aanvragen voor een tijdelijke verblijfsvergunning. Dit is van groot belang om een snelle en adequate hulpverlening aan het slachtoffer te kunnen realiseren. Daarnaast verdient het, eveneens met het oog op het realiseren van een snelle en adequate hulpverlening, aanbeveling te onderzoeken of procedures vereenvoudigd kunnen worden.

Instelling centraal klachten-meldpunt
Gezien de grote hoeveelheid klachten over de uitvoering van Vc B9 verdient het, in plaats van het openstellen van een misdaadlijn, de voorkeur om een centraal meldpunt in te richten waar klachten gemeld en direct onderzocht kunnen worden en waardoor zo nodig onmiddellijk actie kan worden ondernomen. Dit klachten-meldpunt zou bijv. aangehaakt kunnen worden bij de Nationale Ombudsman.

Positie slachtoffers: verbetering (uitvoering) B9-regeling
Noodzaak aanvullend beleid
Mede met het oog op de huidige lage aangiftebereidheid van slachtoffers dient niet alleen de uitvoering van de B9-regeling te worden verbeterd, maar is ook aanvullend beleid nodig t.a.v. faciliteiten, opvang, bescherming, rechtsbijstand en mogelijkheden tot schadevergoeding. Uitgangspunt daarbij dient niet alleen het belang van Nederland bij het behoud van getuigen te zijn, maar ook de verplichtingen o.g.v internationaal mensenrecht om adequate remedies te bieden aan slachtoffers van schendingen van mensenrechten.

Bedenktijd ook van toepassing op slachtoffers die nog niet daadwerkelijk in de prostitutie zijn gebracht
Sinds de Vc 2000 is de bedenktijd alleen nog van toepassing op slachtoffers die reeds daadwerkelijk in Nederland tot prostitutie zijn gebracht. Echter ook voor slachtoffers die nog niet daadwerkelijk tot prostitutie zijn gebracht of die (nog) niet in Nederland maar in een ander land tot prostitutie zijn gebracht, kan het doen van aangifte verstrekkende gevolgen hebben. Daarbij kan bijv. gedacht worden aan Nigeriaanse meisjes en vrouwen die onder invloed van voodoo zijn gebracht. Zowel in het belang van een adequate opsporing en vervolging van mensenhandel als in het belang van het slachtoffer dient de bedenktijd – zoals dat voor invoering van de Vw 2000 ook het geval was – van toepassing te zijn op alle slachtoffers van mensenhandel. Hiertoe dient de B9-regeling aangepast te worden.

B9-regeling ook van toepassing op slachtoffers in de asielprocedure
Recent zijn er een aantal uitspraken geweest waarin de B9-regeling niet van toepassing werd verklaard op slachtoffers die via de asielprocedure binnenkwamen. Zo bepaalde de Rechtbank Haarlem dat de B9-regeling niet van toepassing was op een slachtoffer aan wie de toegang geweigerd was, ook niet nadat zij aangifte had gedaan van mensenhandel. In diezelfde lijn stelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 30 juli jl ten aanzien van een asielzoekster waarbij tijdens de AC-procedure sprake bleek van gedwongen prostitutie, dat de bedenktijd niet van toepassing was op de behandeling van een asielaanvraag. Deze stelling vindt geen grond in de tekst van de B9-regeling en is tevens in strijd met het antwoord van de minister op eerdere kamervragen, waarin deze expliciet stelde dat de B9-regeling ook van toepassing is op asielzoekers (TK 2001-2002, 1106, kamervragen 15 maart 2002, antwoord ontvangen 8 mei 2002). Om te voorkomen dat asielzoek(st)ers in de toekomst onterecht worden uitgesloten van de B9-regeling dient hierin expliciet opgenomen te worden dat deze ook van toepassing is op slachtoffers in de asielprocedure.

Verlening verblijf op humanitaire gronden
In tegenstelling tot hetgeen in de notitie van het kabinet (p. 14) wordt gesteld kunnen sinds de Vw 2000 alleen slachtoffers aan wie eerder een tijdelijke verblijfsvergunning op grond van de B9 werd verleend een aanvraag indienen voor (voortgezet) verblijf op humanitaire gronden. Zoals het kabinet stelt dient het slachtoffer, ook als zij geen aangifte doet, in schrijnende gevallen de mogelijkheid te hebben een vergunning op humanitaire gronden aan te vragen. Hiertoe dient de bestaande regelgeving te worden aangepast.

Hoewel slachtoffers formeel de mogelijkheid hebben om na afloop van de tijdelijke verblijfsvergunning op grond van de B9-regeling een vergunning tot verblijf op humanitaire gronden aan te vragen, wordt deze in de praktijk vrijwel niet verleend. Bovendien zijn een aantal gronden die aanvankelijk wel in de B9-regeling waren opgenomen sinds de Vw 2000 weggevallen. Het CLWI pleit voor een ruimhartiger toepassing van de mogelijkheid verblijf te verlenen op humanitaire gronden. Een betere bescherming van het slachtoffer tegen de risico"s van het doen van aangifte zal ook de aangiftebereidheid ten goede komen.

Toestaan van arbeid tijdens de tijdelijke verblijfsvergunning
Door slachtoffers niet toe te staan te werken tijdens de tijdelijke verblijfsvergunning op grond van de B9-regeling worden zij – soms jarenlang – gedwongen in de positie van afhankelijk en passief slachtoffer te blijven. Dit is een van de grote knelpunten in de huidige regeling. Hierdoor wordt slachtoffers de mogelijkheid onthouden zo snel mogelijk weer een zelfstandig bestaan op te bouwen, hun gevoel van eigenwaarde te herwinnen, zich te rehabiliteren ten aanzien van hun familie en gericht aan hun toekomst te werken, ook met het oog p een evt. terugkeer. Het CLWI bepleit dan ook – in navolging van België, Italië en de VS – de huidige regeling op dit punt te herzien. Met de aanwezigheid van het slachtoffer wordt immers ook een wezenlijk Nederlands belang gediend, in casu de opsporing en vervolging van de daders. Een betere afstemming van de B9-regeling op de belangen van het slachtoffer zal ook de bereidheid tot het doen van aangifte en het optreden als getuige positief beïnvloeden.

Verbetering opvang en hulpverlening
Er zijn nog steeds grote problemen in de opvang en hulpverlening aan slachtoffers van mensenhandel. Er zijn geen signalen dat de fusie van de Stichting Tegen Vrouwenhandel met de Federatie Opvang tot een oplossing van de problemen heeft geleid. Gezien de ingewikkelde problematiek van slachtoffers van mensenhandel en de behoefte aan een goede en snelle hulpverlening ook vanuit het oogpunt van de strafrechtelijke bestrijding van vrouwenhandel, doet de vraag zich dan ook voor of de hulpverlening aan slachtoffers van mensenhandel niet beter gewaarborgd is door een onafhankelijke, specifiek op de hulpverlening aan slachtoffers van vrouwenhandel toegespitste organisatie.

Schadevergoeding
In de praktijk wordt nauwelijks gebruik gemaakt van de bestaande mogelijkheden voor schadevergoeding in het kader van de strafrechtelijke procedure. Met name bij vrouwenhandelzaken doet zich tevens het gemis voor van de mogelijkheid in beslag genomen wederrechtelijk verkregen voordeel aan te wenden ten behoeve van de schadevergoeding aan het slachtoffer. Naast een betere voorlichting bepleit het CLWI dan ook onderzoek naar het invoeren van deze laatst genoemde mogelijkheid.

Noodzaak onderzoek naar uitvoering van de B9-regeling
Al gedurende lange tijd wordt vanuit verschillende bronnen gewezen op de gebrekkige uitvoering van de B9-regeling (advocatuur, hulpverlening, jurisprudentie, rapport Adviescommissie Vreemdelingenzaken, schaduwrapportages Vrouwenverdrag van het Nederlands Juristen Comité Mensenrechten en E-Quality). Ook uit de rapportages van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel zijn verschillende knelpunten af te leiden. Desondanks ontbreken momenteel gegevens over de uitvoering van de B9-regeling. Zo zijn er geen gegevens bekend over het aantal gevallen waarin slachtoffers worden uitgezet nog voordat zij serieus gehoord zijn of waarin geweigerd wordt aangifte op te nemen, de bedenktijd toe te kennen of de aangifte ambtshalve als aanvraag voor verblijfsvergunning te behandelen, noch over de wijze van afhandeling van aanvragen door de IND (beslistermijn, aantal gevallen waarin de aanvraag voor een tijdelijke verblijfsvergunning wordt afgewezen ondanks aangifte). Ook is onbekend hoeveel slachtoffers een aanvraag indienen voor een vergunning op humanitaire gronden en hoe deze beoordeeld worden. Het CLWI bepleit dan ook dat nader onderzoek wordt gedaan naar de uitvoering van de B9-regeling in relatie tot de positie van de slachtoffers teneinde tot voorstellen voor verbetering te komen.

Opheffing Wav-verbod op het verlenen van tewerkstellingsvergunningen voor arbeid in de prostitutie
Het huidige in de Wav opgenomen verbod op verlening van tewerkstellingsvergunningen voor arbeid in de prostitutie dringt niet alleen de buitenlandse vrouwen verder in het illegale circuit, maar sluit ook juist de meest kwetsbare groep prostituees uit van arbeidsbescherming. Ook vanuit het oogpunt van voorkoming en bestrijding van vrouwenhandel is het aan te bevelen dit verbod op te heffen (zie voor een verdere bespreking van dit punt het commentaar van het CLWI op kabinetsnotitie opheffing bordeelverbod).

Identificatieplicht
Het is de vraag in hoeverre een uitsluitend voor prostituees geldende identificatieplicht zich verhoudt met art. 3 (recht op privacy) en art. 11 (gelijke behandeling bij de arbeid) het VN-Vrouwenverdrag. Het CLWI is dan ook voorstander van afschaffing van de identificatieplicht, zeker nu deze ook door de beroepsgroep zelf als discriminerend en stigmatiserend wordt ervaren.

Bovendien heeft het gebruik van bevoegdheden in de prostitutieverordeningen om controle uit te oefenen in het kader van de Vreemdelingenwet tot gevolg dat prostituees uit derde landen kwetsbaarder worden voor (het voortduren van) vrouwenhandel. Het verdient dan ook aanbeveling om zolang het Wav-verbod gehandhaafd blijft in het kader van het prostitutietoezicht geen toezicht uit te oefenen op naleving van de vreemdelingenwet. Daarnaast bepleit het CLWI afschaffing van de identificatieplicht

Marjan Wijers
22 augustus 2003

Paper en NGO-commentaar over vrouwenhandel m.b.t. ‘European Conference on Preventing and Combating Trafficking in Human Beings’

Van 18 tot 20 september 2002 vond in Brussel een grote Europese vrouwenhandelconferentie plaats onder de titel “European Conference on Preventing and Combating Trafficking in Human Beings – A global Challenge for the 21st century”. De conferentie werd georganiseerd door de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) in samenwerking met het Europese Parlement, de Europese Commissie en de lidstaten. De conferentie werd afgesloten met een verklaring. Deze Verklaring van Brussel is, evenals alle andere conferentie stukken, te vinden op de website van het IOM: www.belgium.iom.int/STOPConference

Voor Nederland namen, naast overheidsvertegenwoordigers, een aantal vertegenwoordigers van NGO’s deel, waaronder Marjan Wijers van het Clara Wichmann Instituut en Marieke van Doorninck van de Mr. A. de Graaf Stichting. Hieronder vindt u het paper dat zij inbrachten op de conferentie “Only rights can stop wrongs. A critical assessment of anti-trafficking strategies”. Tevens vindt u het commentaar van de NGO’s op de Draft Declaration of Brussels.

Only rights can stop wrongs (1): A critical assessment of anti-trafficking strategies

This paper critically examines the current strategies employed by both governmental and non-governmental agencies (NGOs) to address trafficking in persons, focussing on their impact on the women affected (2). In this context attention is also paid to the measures taken by the European Union, in particular the recent European Commission Proposal for a Council Directive on a short term residence permit (3) for trafficking victims. Central perspective throughout the paper is the position of the women concerned.

Strategies to prevent and combat trafficking (4)

Trafficking in women is a complex problem, related to different fields and interests: migration, organized crime, prostitution, human rights, violence against women, the feminisation of poverty, the gender division of the international labour market, unequal international economic relationships, etc. Solutions vary, depending on how the problem is defined, that is to say, what is seen as the problem that needs to be solved. For example, if the problem is viewed as a human rights or labour problem, logically other solutions will be drafted than if trafficking is predominantly viewed a problem of organized crime or illegal migration.

However, precisely because trafficking in women is related to so many other areas and (state) interests, any proposed measure must be carefully questioned as to what problem and, above all, whose problem it aims to solve, whose interests it serves and what the impact on the women concerned will be. Does a given strategy address the problem of the women concerned or rather the problems of the state? Will it help to prevent and combat abuse and violence or does it in fact target another problem? Will it improve conditions for the women involved or will it make their situation worse?

Trafficking in women as a moral problem

The traditional approach to trafficking in women is what could be called the moral based response, rooted in the moral rejection of prostitution. Within this approach trafficking in women is considered to be part and parcel of the overall evil of prostitution, without regard for conditions of consent or coercion. So viewed, prostitution and trafficking become practically identical. Measures to combat trafficking aim at suppressing prostitution, either by criminalizing all parties in prostitution, including the prostitute herself (as in a prohibitionist system) or by criminalizing any third party (as in an abolitionist system). Policies of most governments are based on such moral condemnation of prostitution.
The impact on women working in the sex industry is invariably a combination of isolation, stigmatisation and marginalisation, putting them at greater risks of abuse and exploitation due to the illegal and stigmatised status of their work. Women are divided into good or "innocent" women (i.e. non-prostitutes), who are deserving of protection, and bad or "guilty" women (i.e. prostitutes), who can be abused with impunity as it is their own fault, that is, the "natural" consequence of their involvement in sex work. Also in the contemporary trafficking debate, the image of the "innocent victim" appears to be extremely persistent. The consequence thereof is that only those women who succeed to comply with this image of innocence, can count on support. An attitude which traffickers gratefully exploit.

Although the moral approach is still dominant in the international debate, e.g. on UN level, over the last years sex workers" rights groups and anti-trafficking organisations have begun to challenge traditional approaches. New approaches are being developed, starting from the point of view of the women involved and moving the focus of the debate from moral positions to working conditions and workers" rights. Essential questions within this approach are: how do the women involved define the problem? What are their problems, motives and needs, in what do they want to be protected? Instead of excluding prostitutes from the debate – as has been unquestioned for centuries – their participation is considered an essential condition.

Trafficking in women as a labour problem

From the perspective of the women concerned, the core of the problem is violence, exploitation and abuse. From the perspective of women it is exactly their illegal status, the lack of legal migration opportunities – in combination with the demand for work in the informal sector – , the unregulated and unprotected character of the types of work open to them, and the unavailability of work in their own country that make trafficking such a profitable business and that force them into an illegal circuit without protection against violence and exploitation.

Trafficking in women is then put in the perspective of labour and labour migration, of traditional female roles – i.e. providing domestic and sexual services -, a gendered labour-market and the world-wide feminisation of labour migration(5) . World-wide women are predominantly relegated to the informal labour market – domestic labour, prostitution, the entertainment industry – that is, unprotected and unregulated labour, which is partly not even recognised as labour, as in the case of prostitution (no matter the fact that thousands and probably millions of women make a living for themselves and their families through this work). As a consequence, there are few legal ways for women to migrate, they are dependent of the informal and unprotected migration channels. It is not by coincidence that it is these sectors where trafficking predominantly takes place. It is also not by coincidence that these sectors, where especially women work, are unprotected or only marginally protected by labour law. Consequently, it is an interesting question whether the exclusion of the informal labour sectors from labour law protection, does not constitute a form of indirect discrimination and thus a violation of the Women"s Treaty (Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women).

When trafficking in women, forced labour & slavery-like practices are defined as labour problems, these practices can be seen as the result of the poor legal and social position of women: as women, as workers and as migrants. Within this view the position of women as workers is the focus of change strategies. The concept of "trafficking in women" is expanded to include other forms of "trafficking in women" in which women end up in slavery-like conditions, such as the trade in domestic workers and the trade in women in the context of the commercial marriage market.

Moreover, given the history of abuse of anti-trafficking measures to police and punish female migrants and female sex workers and to restrict their freedom of movement rather than to protect them from violence and abuse, serious doubts are raised as to appropriateness of the existing anti-trafficking framework and anti-trafficking laws to promote the rights of women and the prosecution of their violators. The concept of "trafficking" is questioned as outmoded and the development of new language to describe abuses in labour migration and abusive conditions in the sex-industry is advocated, separate and apart from national and state interests in protecting borders and controlling female sexuality.

Such a perspective opens a whole new array of instruments to combat violence and abuse. Strategies aim at the recognition of women"s work in the informal sectors as legitimate work, including work in the sex-industry, at labour law protection for the women involved and at improving working conditions: basically the same mechanisms and instruments that are developed since the beginning of the 20th century to combat violence and abuse in other labour sectors, i.e. labour regulations and civil law. In the case of prostitution for example, middle-men, brothel-keepers and employers clearly are in a position of power, as long as prostitutes lack any legal protection of their rights as workers. Im-provement in the social and legal positi-on of prostitu-tes would impede traffic in women and slavery-like practices, and would give women instruments to defend themselves against such practices, similar to workers in other labour sectors.

The focus then changes from the development of "new" instruments to combat trafficking to the application of "old" instruments to women"s work in the informal female designated labour sectors. Rather than isolating trafficking in women as a separate issue, the inclusion of women and women"s work in the existing labour and human rights instruments becomes the central question.

Government policies rarely, if ever, share this perspective and certainly not in relation to prostitutes or migrant workers. Still, aspects of this approach can be found on both the United Nations and European level. An example is the 1996 Resolution of the European Parliament which "welcomes the ILO (International Labour Organisation) and WHO (World Health Organisation) initiatives to draw up standards for the informal economy" and believes "that it is advisable to draw up legislation on unregulated work within the Union in order to reduce the vulnerability and lack of rights of persons working in this sector, and to ensure access to health care, social servi-ces and insurance”.

Among international bodies, the ILO has tentatively begun to address the issue by researching the situation of migrant domestic workers and (migrant) workers in the sex industry. The ILO could play an important role in setting standards appropriate to the informal sectors, particularly those affecting a large number of women, such as domestic work and sex work. ILO conventions, such as the Conventions on Forced Labour, the Convention concerning the Protection of Wages and the Migrant Workers Conventions could be used to abolish slavery-like practices. However, until now this course has hardly been taken.

Trafficking in women as a Human Rights problem

Also mainly employed by NGOs is the approach of trafficking in women and slavery-like practices as a violati-on of human rights for which states are accountable. Instruments designed to protect human rights are invoked as key guidelines and used to enhance and defend the rights of victims of trafficking. Important milestone in this approach was the World Conference on Human Rights in 1993 in Vienna, where for the first time violence against women was recognised as a violation of human rights.

Taking the promotion and protection of human rights as a guiding principle, anti-trafficking instruments should not only be in line with the protection of human rights, but should also care not to create or exacerbate existing situations that cause or contribute to trafficking by instituting policies and practices that further undermine the rights of the concerned groups, in particular women. As stated by the UN High Commissioner on Human Rights, Mary Robinson:
"That ["¦] is the only way to retain focus on the trafficked person: to ensure that trafficking is not simply reduced to a problem of migration, a problem of public order or a problem of organised crime. It is also the only way to ensure that well-intentioned anti-trafficking initiatives do not compound discrimination against female migrants or further endanger the precariously held rights of individuals working in prostitution".

However, also within the human rights approach, two different currents of analysis exist. Some define prostitution itself as a violation of women"s human rights equal to slavery. Such judgement brings us back to the moral approach, in which prostitutes are stigmatised as either victims or deviants and are denied a legitimate place in the public debate, but now via the detour of human rights. For others it is not the work as such that violates women"s human rights, but the conditions of deceit, abuse, violence, debt-bondage, blackmail, deprivation of freedom of movement etc., be it in prostitution, in domestic labour or in the commercial marriage market.

If we are looking, however, at the European situation, two other approaches have become more and more dominant: trafficking in women as a problem of organized crime and trafficking in women as a problem of (illegal) migration.

Trafficking in women as a problem of organized crime
When trafficking in women is defined as a problem of the criminal law and the criminal justice system, strategies aim at introducing more stringent criminal legislation and heavier punishments, improving (international) police cooperation and other measures which enable a more effective prosecution of the offenders. Combating trafficking in women thus becomes equated with (and often restricted to) combating organized crime. However, the choice for a criminal approach is not without limitations and risks. A criminal approach necessarily focuses on individual victims and perpetrators, leaving aside structural causes. Moreover, it carries substantial risks for the women involved. Apart from the risk of secondary victimisation, criminal proceedings may expose women and their families to the risk of retaliation from the side of the perpetrators, harassment by the authorities in her home country or stigmatising exposure to her home community. Too often it is forgotten that the criminal justice system serves fundamentally other interests than those of the victims of a crime. The position of crime victims is a general problem in criminal law, but this is exacerbated in trafficking cases. Prosecution of the offenders does not automatically include rights for the victims. On the contrary, in general the interests of the women involved are made completely subordinate to the interests of the prosecution. The sole interest the criminal justice system has in victims is their value as "evidence". The devastating consequences which acting as a witness may have for the individual live and future of the victim concerned bear no relevance for the law.

A revealing example is the above mentioned European Commission short term residence permit proposal, which offers no rights, safety or security whatsoever to trafficking victims. On the contrary, even the temporary protection offered by a short term residence permit is made totally dependent on the usefulness of the victim for the purpose of investigation and prosecution, without any attention to the protection needs common to trafficking victims. If the victim is not able or willing to co-operate with the state authorities or if she is not – or no longer – deemed "useful" as evidence in the criminal proceedings, she (again) is subject to arrest, detention and deportation, without protection against the possible consequences. This clearly fails to recognise the obligations states have under international human rights law to provide victims of serious human rights violations with appropriate remedies, including state protection, access to justice, reparation, restitution, compensation and rehabilitation.

Trafficking in women as a problem of migration

Along with the criminal approach, trafficking in women has become more and more identified with illegal migration, especially within the Western European states. The focus then shifts from combating violence and abuse to combating illegal entry and residence. Com-bating trafficking thus becomes transformed into combating (illegal) migration, whereas preven-tion of trafficking is taken to mean "to prevent the entry of possible victims". Under the denominator of prevention of trafficking, repressive immigration measures are taken such as tightening visa policies, stricter border control, closer supervision of mixed marriages, and criminalization of third parties who facilitate illegal entry or stay, and sometimes of the illegal migrant her or himself.

Though purporting to combat trafficking, such measures rather aim at protecting the state against (illegal) migrants than at protecting women against violence and abuse, thus serving the interests of the state rather than those of the women. Moreover, repressive migration policies and the resulting illegal status of women in the destination countries make migrant women more dependent on and more vulnerable to various forms of exploitation and abuse and thus tend to promote rather than repress trafficking and slavery-like practices.

Again, the European Commission short term residence proposal is an example of this tendency, where it addresses human trafficking solely as an element of policies to combat illegal migration and mixes up smuggling of persons and human trafficking. However, the difference between these two crimes is crucial. Smuggling refers to the facilitation of illegal immigration, thus constituting an offence against the state. Trafficking in persons is the use of deceit, violence and abuse for the purpose of exploiting one"s labour, thus constituting an – internationally recognised – violation of the human rights of the individual concerned, and giving rise to certain obligations on the part of the state under international human rights law to provide victims thereof with a range of possible remedies for such violations.

The perspective of women opposes that of the state: for women it is exactly their illegal status and the lack of legal migration possibilities that makes them dependent on middle men and forces them into an illegal circuit without recourse in case of violence and exploitation.

Conclusion: repressive versus empowering strategies

Strategies to address trafficking seem to move between two poles: at the one hand repressive strategies, which aim at suppressing organized crime, (illegal) migration and/or prostitution. At the other hand empowering strategies, used primarily by NGOs, which aim at supporting the women concerned and strengthening their rights.

Both repressive and empowering strategies can be of value. At the same time, especially repressive strategies beg for caution, as they run a major risk of turning against the women. Repressive strategies tend to mix up other state-agenda"s, such as counter-acting migration, with the issue of trafficking in women as a form of violence against women and a serious violation of human rights. Moreover, they easily give rise to unintended, undesirable side effects for the women concerned. At worst they can cause repercussions which have repressive rather than emancipatory effects on the already precarious position of the women likely to be affected, e.g. by restricting women’s freedom of move-ment or by using women as witnesses against organized crime wit-hout providing them the corresponding pro-tection. At the same time, it is obvious that such strategies appeal to governments for their simplicity and for their congruence with a range of state interests, such as immigration control.

Strategies which rest upon strengthening women"s rights are mainly put forward by NGOs. Participation of the women concerned is seen as essential to the development of effective change strategies. Support and lobby strate-gies are direc-ted towards empowe-ring women, enabling them to take back con-trol over their lives, and facilita-ting their ability to speak up for their own rights. Repressive strategies are rejected, if the rights of the women concerned are not at the same time clearly defined and protected.

The real challenge we are facing is to ensure the rights of those involved, as wo-men, as migrants, as wor-kers, and as victims of serious human rights violations. As long as those rights are not recognised and guaranteed, trafficking in women, forced labour & slavery-like practices will continue to exist.

1.)The title of this paper is the slogan of the Millennium Milan Mela in Calcutta, where 25.000 sex workers from India and other South Asian countries came together to stand up for their rights and to protest against stigmatisation, bad working conditions, exploitation and abuse.
2)Although also men become victim of trafficking practices, women still form the majority of victims.
3)Proposal for a Council Directive on the short term residence permit issued to victims of action to facilitate illegal immigration or trafficking in human beings who cooperate with the competent authorities (COM(2002)71 final), Brussels, 11 February 2002.
4)This paper is largely based on an international investigation carried out by the Dutch Foundation against Trafficking in Women in collaboration with the Global Alliance Against Trafficking in Women on the request of the UN Special Rapporteur on Violence Against Women, Ms. Radhika Coomaraswamy. The results of this investigation were published in: Marjan Wijers & Lin Lap, Trafficking in Women, Forced Labour and Slavery-like Practices in Domestic Labour, Marriage and Prostitution, STV/GAATW, Utrecht, April 1998/ 1999.

5) According to ILO figures nearly half of the migrants world-wide are women nowadays

6) Message from the UN High Commissioner for Human Rights, Mary Robinson, to the Ad Hoc Committee on the Elaboration of a Convention Against Transnational Organized Crime, Fourth session, Vienna 28 June- 9 July 1999.
7) See inter alia the Draft Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Violations of International Human Rights and Humanitarian Law and the April 2002 resolution of the UN Human Rights Commission, referencing to the Basic principles; see also the comments of Human Rights Watch on the European Commission short term residence proposal (/www.hrw.org/campaigns/migrants/#eu).

NGO statement on Human Rights and Trafficking
and Proposals for amendments to the Declaration of Brussels

IOM/EU Conference on Preventing and Combating Trafficking in Human Beings
18 – 20 September 2002, Brussels

As NGOs we welcome the commitment of governmental and intergovernmental organisations to ending the gross violations of human rights that are the essence of trafficking in persons. However, we regret that this opportunity for a meaningful dialogue between governments and NGOs has not been maximised, as is indicated by the fact that not one NGO representative has been included as a speaker or panel member. This, despite the fact that NGOs are on the frontline of both prevention and victim assistance, as acknowledged by many of the distinguished panellists.

To redress this imbalance we urge delegates to take most serious note of our concerns as stated below.

1. State labour, migration and anti- prostitution policies must be recognised as contributing factors to trafficking and related abuses. As outlined by the ILO in its contribution to the February 2002 International Symposium on the UN Convention on Organised Crime, an integrated approach needs to take into account the powerful market pressures, reflected in demand and push factors driving migration, as well as increasing immigration restrictions that inhibit regular labour migration to meet measurable labour demands. To effectively combat trafficking and organised criminal involvement, an integrated national legal and labour market policy package is necessary.

2. Human rights should be at the core of any strategy to combat trafficking in men, women, transgenders and children. This is essential to prevent the double exploitation of trafficked persons: first as forced labourers and second as disposable witnesses in states’ fight against organised crime. Human trafficking is recognised as a human rights violation, meaning that states are obligated to recognise victims’ human rights. These rights are independent of their usefulness for the state as witnesses. States have the obligation under international human rights law to not only investigate violations and punish the perpetrators, but also to provide effective remedies to trafficked persons, including compensation mechanisms, redress and protection against reprisals and arbitrary deportation as illegal migrants.

3. Despite the fact that trafficking is internationally recognised as a human rights violation, it is still difficult to protect the victims from deportation procedures in receiving countries or from repercussions by the authorities in their home countries, such as imprisonment, registration as sex worker, stigmatisation, mandatory HIV tests, and the risk of re-victimisation. Therefore, we recommend the creation of a monitoring instrument to evaluate the effects of the implementation of the UN Trafficking Protocol and of any measure taken at the level of the EU on the position of victims and the protection of their human rights. NGOs that daily work with trafficked persons, as well as people that know the concerned industries into which people are trafficked, e.g. union representatives, should be actively involved in such a monitoring process.

Regarding the Draft Brussels Declaration on Preventing and Combating Trafficking in Human Beings:

We strongly oppose the inclusion in paragraph 16 of the phrase ” the law must ensure (….) the prohibition of illicit work [and] the prohibition of the exploitation of the prostitution of others” and “adequate penalties [for] offences in relation to living off the earnings of prostitution”.

a) The inclusion of illicit work in the paragraph is contrary to the intent of the Declaration, which is “to prevent and combat trafficking in human beings”. While trafficking may involve illicit work, this is not always the case. States must not confuse the international interest in combating the human rights abuse of trafficking in persons with their own national interest in combating illegal migration. We recommend the deletion of this phrase.

b) The inclusion of the recommendation to prohibit the “exploitation of the prostitution of others” represents a step backward in international law. As the Belgian Prime Minister Guy Verhofstadt noted in his opening address to this Conference, some states recognise that “guaranteeing a better social status for prostitutes implies the regulation and recognition of their profession…. it is very important to note that the new [UN Trafficking] Protocol…only targets the exploitation of another (adult) persons prostitution against her/his will.” We fully support those governments that recognise that an essential element in combating trafficking in persons is the recognition of prostitution as labour and the enforcement of decent work conditions in the sex industry. We recommend the deletion of these phrases.

Further proposals for amendments:

Preamble
Add: “Since trafficking constitutes a violation of human rights, human rights should be at the core of any anti trafficking strategy.”
Explanation: A human rights perspective must be integral part of any credible anti-trafficking strategy.

Cooperation

Art. 4, point 1.
Add: “States should create the conditions that grass-roots NGOs who work on a daily basis with victims of trafficking are able to fulfil this role, both in terms of financial means and in terms of their independent status.”

Art. 8, point 3
Delete: “by which the demand of clients can be effectively reduced”.
Replace by: “methods by which minimum standards for decent working conditions can be developed for the concerned industries, including the sex industry.”
Explanation: The Declaration should address trafficking in persons for all types of work and in all industries and not prostitution per se.

Art. 10, point 5
Delete: ” Awareness raising campaigns aiming at the demand side…. trafficking effectively”.
Explanation: see above under 8, point 3.

Administrative controls

Art. 11
Add: ” Any anti-trafficking measures must be in line with existing human rights standards, must not violate the human rights of the concerned groups, such as the right to privacy, and should not lead to further stigmatisation or marginalisation of the concerned groups.”

Victim Protection

Add to this section:
“Victims of trafficking should have access to assistance, compensation and redress, irrespective of their willingness to testify and/or their usefulness as witnesses for the prosecution.”

Art. 14, point 1
Delete: “in cases where it is necessary for…..investigation against the traffickers.”

Art. 14 point 5
Delete: “for those victims that agree to cooperate with the criminal justice system of the state concerned.”
Replace with: “for all victims of trafficking.”

Art. 16 point 6
Add: “including temporary residence permits to bring a civil case for compensation of damages.”

Investigative methods

Add: “Investigative methods should at all times respect the right to privacy, safety and anonymity of the victim and not contribute to the stigmatisation and marginalisation of victims and other workers in the concerned industries.”

TAMPEP (Transnational Aids/STD Prevention among Migrant Prostitutes in Europe Project)
La Strada Network
NSWP (International Network of Sex Work Projects)
ENMP (European Network of Male Prostitution)
Mr. A. de Graaf Foundation, Institute for Prostitution Issues, the Netherlands
Clara Wichmann Institute, Expert Centre Women and the Law, the Netherlands
BlinN, the Netherlands
ICCO, Netherlands
AGISRA, Germany
KOK (Federal Association Against Trafficking in Women and Violence Against Women in the Migration Process), Germany
Amnesty for Women, Germany
Kobra-Fhoenix, Germany
FIZ, Switserland
Lefö, Austria
Payoke, Belgium
Le Bus de Femmes, France
StopNow, Greece
The Local Government of the Municipality of Venice, Italy
Province of Lecce, Italy